唐宋官员与公吏规模与结构
张念瑜
在研究宋史时，阅读了一些论文，有的说宋朝政府冗员多、冗兵多、冗费多；有的说宋代“吏强官弱”，等等。这些话也像钱穆先生说宋代是积贫积弱的国度一样，需要实证研究或数据分析。实际上，一个四周环绕劲敌、尚能“苟延残喘”319年的朝代，其行政效率到底如何？这也是让人感兴趣的问题。为此，我们对唐宋官吏做一些理性的分析。本文并不是驳论，主要通过数据分析宋朝的官吏结构与规模，进而剖析其行政效率。
一、官与吏的异同问题
在先秦封建社会，官与吏没有制度上的区分。“官”的甲骨文的本文是指临时性兵营，后引申为统治者。从古籍记载来看，官是高级的或更有权力的吏，即“官：吏事君也”（《说文解字》）；《周礼·春官·大宗伯》：“六命赐官。【注】谓自置其臣属，治家邑也。”唐代经学家孔颖达注《礼记·王制》篇时说：“其诸侯以下及三公至士，总而言之，皆谓之官。官者管也，以管领为名。”根据记载，唐60官员，虞60官员，夏120官员[1]，故常称“百官”。同时，吏是通称，而官府是机构。《周礼·天官·宰夫》：“宰夫之职，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位，掌其禁令。”，并强调掌百官府之征令，辨其八职，即正、师、司、旅、府、史、胥、徒。后世将府、史、胥、徒视为“吏”，通常讲胥吏。
秦汉用郡县制取代封建制，官僚机构开始形成。官与吏的差异在制度上有明确的区分。官与吏的俸禄等级化、职能化不断完善。根据唐代杜佑纂《通典·职官一》记载，汉自丞相至佐史，共13.0285万员，后汉官7567员。官吏总数按13.0285万员计算，后汉官员数占比5.8%。
随着魏晋以来九品官制的发展与完善，在制度上确立了“官”的概念。到隋唐时，九品官制已经十分完备。同时，针对令史、书令史、计史、亭长、掌固等吏职制定了九品制之外的流外官制。“流外之职，品秩卑微”[2]。实际上，在公职人员中，除了官与吏之外还有庶民和刑徒。
二、唐宋的品官制度
唐代的“九品”制是沿袭魏晋的有关制度而来。实际上，九品始于魏晋。从一品到九品，共分九等。北魏时每品各分正、从，第四品起正、从又各分上下阶，共为三十等。唐宋文职与北魏同。隋及元、明、清保留正、从品，而无上下阶之称，共分十八等。我在《唐朝官员的定级制度》一文对唐代流内九品三十阶和流外官职做过介绍，在此介绍流内九品的俸禄（表1）。
宋代品阶及其职官、文武散官、勋官基本上继承了唐代官制。宋代文散官29阶、武散官31阶、爵12阶、勋12阶（见表2）。“元丰定制，以官寄禄”[3]。因官、职、差遣分离，官员调离现职，差遣到其他岗位工作，但却按照原职务发放俸禄。
宋代官员薪酬有四大类，即：俸、禄、职田和各种补贴。宋代俸禄宰臣而下至岳渎庙令，共分41等级。例如，宰相（中书令 侍中、同中书门下平章[事已上为宰相）月禄粟100石（1200市斤）；月俸三百千（300贯），另外发给春、冬服各绫20匹、绢30匹，冬绵100两。但县级官员俸禄比较低，县令月俸15千，首都赤县县令，禄粟7石（840市斤），也供给相应数量的制作衣裳的丝绸与绵。
根据官阶高低不同，政府还向职官供应一定数量的酒、茶、厨料米和面；薪、蒿、炭、盐、马刍粟、纸等[4]。例如，儒林郎（正九品）补贴料钱20贯，茶汤钱10贯，厨料米6斗，面一石五斗，藁20束，柴15束，春、冬绢各5疋，绵10两[5]。显然，不算正俸、正禄、职田，仅政府供应各种物质和补贴，完全可供儒林郎五口之家的日常生活需要。
另外，有的官员可能得到皇帝的赏赐、赐宅，对没有居住官宅的官员，政府按规定发放 “宅钱”或“僦钱”，相当于现在的“房补”。
三、《唐六典》与官员、公吏的编制问题
杜佑纂《通典·职官一》记载，唐代有官员1.85万人。其中内官2621，外郡县官1.6185。杜佑(735-812年)是中唐德宗、顺宗、宪宗朝的宰相。因而，这个统计数据产生的年代与《唐六典》成书年代比较接近。但是，杜佑没有提供大唐公吏的数据。
所谓公吏，是公人与吏人的合称。在先秦时期，公人是国家的奴婢或国家强制劳动的刑徒，即《云梦秦简· 秦律》记载的“隶臣妾”。在唐代，在皇宫和九寺五监所管辖的作坊中就有大量的国家奴婢和强制劳动的刑徒。自中唐市场经济不断发展以来，社会有明显的进步，社会底层贱民逐渐摆脱封建依附关系，成为了平民。在公职人员中，有大量的庶人，学术界称之为胥吏。
现残存的有关法规规定：“称公吏者，谓公人、吏人。”“诸称公人者，谓衙前、专副、库称、掏子、杖直、狱子、兵级之类。”；“称吏人者，谓职级至贴司、行案不行案人并同。”[6]。由此可见，凡担任狱讼、账目、遣发、书写等文职工作的,并且无论行案与否,都称为吏人,自都孔目官、押司官至贴司,有若干等级。一般担任管理仓库、场务、馆驿、河渡、纲运、牢狱、执刑、巡警等具体事务者,皆称为公人。
公人、吏人经考核被正式录用的，为“正名”。随着经验和业绩的积累，公人、吏人会得到不断升迁。有关公人的等级，我还没有见到有关资料；唐代关于吏人的升迁，制定了流外定级选官制度，可参见我的《唐朝官员的定级制度》一文。在《唐六典》和《新唐书》中并没有标注为流外官阶，像令史、书令史、计史等设置为九品之类，实为流外品阶。为此，流内、流外品阶统一计入“品官”。
（一）唐代三省六部一台、九寺五监品官与公吏
唐代三省六部一台、九寺五监的编制，品官至少有705人，公吏为1.3258万人。但这也不是全部编制人数。宗正寺的诸陵台、诸太子庙、诸太子陵，以及诸冶监、诸铸钱监、互市监、都水监诸津，我们只计算了一处。因为史籍没有列出，只用“诸x x”。
公人与吏人的种类太多，没有一一列举，故在统计表中用“其他”表示。
（1）门下省“其他”公使包括传制8人，修补制敕匠5人，典仪2人 赞者12人，门仆800人，主宝6人，主符30人，主节18人，楷书手25人，典书2人，拓书手3人，笔匠3人，熟纸装潢匠9人。另外，弘文馆学士无常员。
（2）中书省其他公使：传制10人，修补制敕匠50人，掌函掌案各20人；集贤殿书院学有士、直学士、侍讲学士、修撰官、校理官、中使1人，孔目官1人，知书官8人 书直及写御书100人，拓书手6人，画直8人，装书直14人，造笔直4人，典4人；史馆有史官、熟纸匠6人；匦使院有知匦使1人，判官1人，典2人。
（3）光禄寺供膳2400人[7]。
（4）卫尉寺有幕士1600人[8]，即皇宫卫士。
（二）唐代皇室内职官和公吏编制
唐代皇室有四大组织体系，一是围绕皇帝而设置的服务机构，主要是内三省，即秘书省、殿中省、内侍省；二是由皇后主持的后宫系统；三是为东宫或太子设置的机构；四是为诸王府、公主等设置的机构。四大组织体系的结构功能是类似的。我曾在《唐朝皇室机构设置与人员编制》一文作过介绍。
表5没有计算宫官。为皇帝服务内三省“公人”比例不低。秘书省漏刻生360人、典钟280人、典鼓160人；殿中省主膳700人、幕士（卫士）8000人、习驭500人；，内侍省有高品（地位较高的内侍官）1696人，品官白身2932人。
（三）唐代道、州、县职官与公吏
唐朝地方行政区实行道，州（府），县三级管理制度。在唐代前期，“道”只是一个巡察机构。经过景云-开元改革，逐步建立了节度使制，在州之上建立二十四都督府。根据记载，“景云二年六月二十八日制。敕天下分置都督府二十四。令都督纠察所管州刺史以下官人善恶。”[9]。都督府下设功曹、仓曹、户曹、兵曹、法曹、士曹等部门(表6)。由此形成道（都督府）、州（府）、县三级管理体制。
唐中晚期藩镇兴起，节度使兼度支使等，逐渐掌握财政、军政方面的大权。安史之乱之后，节度使获得了区内官职任免权，渐渐独霸一方，不受节制。唐宪宗元和年间已经有47个节度使(有的仍称为观察使或防御使，比如浙东浙西观察使)，其职官如表7，公吏数额各不相同。
京兆、河南和太原府分别是西都（长安）、东都（洛阳）、北都（太原）所在地；扬、益、并、荆为大都督府；兖、魏、冀、蒲、绵、秦、洪、润、越为中都督府；齐、鄜、泾、襄、安、潭、遂、通、梁、夔为下都督府[10]。由此，依据表6，计算全国都督府品官为560员，公吏为3489人。
根据《通典· 职官十五》记载: “天宝中通计天下凡上州一百九, 中州二十九, 下州一百八十九. 总三百二十七州也。”《旧唐书》卷9 《玄宗下》: 天宝元年, “其年, 天下郡府三百六十二” , 两者相差46个州（府）。我们按《通典》数据计算，品官4803员，公吏为33944人。
唐代按重要性和人口多少对县划分等级。三府（京兆、河南、太原）按离城的远近分别设有赤县、畿县、望县、紧县。其中有6个赤县、82个畿县、78个望县和111个紧县。全国有446个上县、296个中县、664个下县（《通典· 职官十五》）。共计1683个县。由此，依据表9，计算全国县品官为7465 员，公吏92777人。
（四）唐代职官与公吏数据加总
由表10可见，全国品官13947人，与《通典》记载的18500人，少4553人。主要原因是我们没有计算后宫宫官和军队的武官。全国的公吏为166757人，官与公吏的比例是1：12。
四、宋代官员与公吏的规模与比例问题
北宋前期，承袭唐制，名义上仍然有三省六部一台、九寺五监，但其职能被“二府三司”所取代。宋神宗元丰改制，依照《唐六典》，恢复尚书省的职能，欲“使台省寺监之官实典职事”[11]。
宋代与唐代相比，不仅阙失燕云十六州，并且由北宋到南宋，其国土面积、人口、行政区划和州县的数量变动很大。官僚机构和官吏人数遵循“帕金森定律”(Parkinson'sLaw)，有一种自我膨胀的机制。所以，研究宋代官吏问题，《唐六典》只是一个参考，元丰改制确定的编制也不是定制。为此，我们分几个方面来介绍。
（一）宋代中央三省、台、寺、监的品官与公吏
宋太祖通过“兵变”，和平夺取后周政权。宋太祖在建立新政权时，使用后周“遗臣”。因而，新政权机关仍然名义上保留了三省、台、九寺、五监等机构，另一方面，形成了“二府三司”体制。同时，将官、职、差遣分离，即调离原单位工作，但仍按照原来的官与职发放俸禄。这样，将能干事的官吏分离出来，但容易造成冗员。
太祖太宗时，内外文武官共1.3余员[12]；开宝六年（973）六月，宋太祖就亲自阅试在京百司胥吏七百余人，“勒归农者四百人”[13]。宋真宗朝，宗室、吏员受禄者9785人。宋仁宗宝元（1038）以后，宗室、吏员受禄者15443人[14]。宋仁宗庆历中（1044年），两制[15]、两省（门下省与中书省为两省）官员50人，京朝官270余员，流外铨选人（即吏员）仅万计[16]。
元丰年间(1080-1082年)，宋神宗赵顼对职官制度进行改革。表11和表12是官吏的编制。但数据搜集不全。中央政府部门(或称百司)和宗室品官合计386员，吏员1420人。这个数据应该小于实际数据。
元丰改制并没有阻止机构官吏膨胀的步伐。哲宗元佑三年 (1088) , 百司吏额已接近4800人。其中“台、 省、 寺、监人吏近二千四百余人 , 百司库务又二千三、四百人。岁费钱斛举数十万。” [17]。
建炎南渡，重建政府机构。建炎、绍兴初实行三省合一、职守互兼的办法。这实际上是在元丰改制之后对中央行政体制的一次大调整（曹家齐.2020）。三省吏额做了重新规定，中书省正额录事、主事、书令史、守当官共43人[18]，门下省吏额46人，两省正额守阙各100人。左、右司拟定正额89人。守阙欲权存留150人，中书省占60%，门下省40%[19]。隆兴元年（1163）七月三日，宋孝宗采纳右谏议大夫兼侍讲王大宝等人建议，三省六部、枢密、寺监等政府部门一律裁减吏额20%。乾道六年（1170），在给事中胡沂等人的建议下，宋孝宗对三省各减守阙守当官15 人[20]。不久，三省守阙守当官采取考试形式进行淘汰，但机构膨胀的趋势没有阻挡。嘉泰元年（1201年）春，左选京官以上3133员，选人[21]15240员，大使臣以上6854员，校尉以上12616员，通四选，共37800余员。"[22]，合计7.5643员。
（二）宋代州县品官与公吏
宋代地方行政区划包括路、州、县三级。但从北宋到南宋，国家的版图变化很大。“雍熙中（985-986），天下上闰年图，州、府、军、监几于四百。至是，天下既一，疆理几复汉、唐之旧，其未入职方氏者，唯燕、云十六州而已。”[23]。实际上， 这个时候全国有324个州和1226个县。
1.宋代路制及其官吏人数。
宋初沿袭晚唐和五代的道制。宋太宗朝末废道置十五路，各设转运使。宋太宗吸收晚唐藩镇的教训，为限制转运使权力,设承受公事一职。后来真宗废承受公事, 设提点刑狱使司和安抚使司分转运使司权力。神宗时任用王安石改革, 又设提举常平使司, 进一步分转运使司之权。宋微宗崇宁二年置安提举学事司，宣和三年罢。各使官各司其职，互不统摄（见表13）。同时，宋代各朝路的数量也不一致。北宋中后期稳定在24个路，南宋稳定在15个路。使官有幕职和公吏，但史籍没有详细记载。但每路职官至少有20员。
2．宋代州制及官吏人数。
宋代的州由路和中央政府双重管辖。州是军事、政经和司法三合一的一级地方政府。州一级政府又分府、州、军、监。宋朝沿袭晚唐、五代的做法，将州分为辅、雄、望、紧、上、中、中下、下八个等级。但州级行政机构调整的数量是变化的（表14）。
宋代州的正副长官是知州、通判。州的建制由下列机构和官吏构成：
（1）幕职官。幕职官有签书、签书判官厅公事（4至5名）、两使、防御、团练、军事推判官、节度掌书记，观察支使等。其办公地为“签厅”，签书为“群僚之长”[24]。品官8员，公吏4-5人。
（2）诸曹官。诸曹官为录事参军、司理参军、司法参军、司户参军。另外，设教授一职管理官学。
（3）军政属官，包括都监（即监军）、临押。
（4）巡检（掌训治甲兵，巡逻州邑，擒捕盗贼等）。
（5）监当官（南宋为5员）。
诸州长官属官或诸曹都设一参军统领，需要多名公吏协助。诸州政府对外工作的公吏包括三类：一是驻京的进奏官；二是传递文书的驿吏；三昌在州县之间传递、协调的散从官、祗侯典（又称“知后典”）等州役。
诸州内部各机构，如州院（州政府办公厅，录事参军掌州院庶务）、司理院（司理参军衙门）、法司（司法参军衙门）、使院（幕职官办公厅），下设书表司（掌有关细务）、勾院（掌审核）、客司（掌招待宾客）、当直司、开拆司（掌收发）、诸案等。这些需要大量的公吏来从事具体的工作。
北宋的吏人（或称人吏）名称五花八门，后来逐渐规范和减少。《嘉定赤城志》卷十七载：宋初置人吏，“自都孔目官至粮料押司官，凡十阶，谓之职级；其次曰前行、曰后行；又其次曰贴司。募有产而练于事者为之。或无人应募，则俾职级年满出职，其子侄继替。天圣初令，无子侄可继者，与募百姓。庆历初，诏并许投名。”《淳熙三山志》卷十三载：“建隆四年，使、州院人吏员阙，并募有田产谙公事人充。不足，则据数均于属县曹司正员内差补。”（苗书梅.2004）。吏人级别最高的为孔目官[25]。唐朝在诸府州及方镇皆置孔目院，设都孔目一员，下设孔目若干，掌文书簿籍或财计出纳之事。宋朝置为吏员，孔目官排列在吏人之首。
根据有关史籍[26]记载，宋代州府公吏包括公人和吏人：
（1）公人。以福州为例，真宗咸平以前，诸色公人541人。真宗咸平年间（998-1003）减为350人；英宗治平元年(1064)裁定为228人。神宗熙宁九年(1076)，又减为129员，元丰三年(1080)又减为125员。南宋初年裁减1/3，即83员额，相沿至南宋后朝（苗书梅.2004）。
（2）吏人。吏人主要从事文职工作（见表15），但不同时期，各州的吏人的编制是不同的。太祖开宝六年(973)曾规定，诸州主户3万以上的，使院、书表司勾院吏人50员额，州司吏人30员额[27]。仁宗时(1023-1032)，福州使院的204吏人中，166人系主户投充，38人外县轮差。元丰以后，州院名额再度减少。北宋末年，使院改名签厅，南宋时，州院、使院不再相提并论，吏人总数也不断有所裁减。如福州由204人减至元佑三年 (1088)的181人。高宗绍兴末年（1162年）又规定：“以吏额之半置帖司”，福州有吏人100人，遂定贴司为50员[28]。
福州是福建路机构所在州，建炎三年（1129）升为帅府，崇宁（1101-1106）有21万户（郭黎安，2003.p.186）。而上州的标准是四万户以上。显然，福州是上州。北宋时期上州70个[29]，为便于计算，我们用福州的公吏数乘全国州府数（军监除外）得全国州府公吏数（表16）。
3．县公吏人数。
宋代县制创新之处是知县由京官担任，县佐（丞、簿、尉）多为进士。知县是本县军、政和司法的最高负责人。宋代县被分为赤、畿、次赤、次畿、望、紧、上、中、中下、下十等（4000户为望，3000户以上为紧，2000户以上为上，1000户以上为中，不满1000户为中下，500户以下为下[30], 其中赤、畿、、次赤、次畿是当时东京（开封汴梁）、西京（洛阳）、北京（大名府）和南京（应天府）所在府所辖之县。县政府的品官有县令（知县事）、县丞、主簿、县尉（大县二员额），还有都监、临押和巡检。嘉定（1224年）以后，“小邑不置丞，以簿兼”。因而，县政府的品官大约为10人左右。县掾属行政部门和镇、砦（寨）官及其下属为公吏。
按照唐制，县诸曹有录事、司功、司仓、司户、司法、司士、典狱、市令[31]。宋朝应该有类似的机构，并且设置更完善，但《宋史》、《文献通考》均无记载。《嘉泰吴兴志》卷七载湖州乌程县之吏额：曹司16名，四名有诸；贴司20名；乡司12名；厅司14名，六名有诸；手力50名(马新.2012)，共计112人。根据前后文推算，这是南宋宁宗嘉泰年间(1201-1204)的故事。也就是说，当时乌程县政府行政机构有曹司、贴司、乡司、厅司。根据常熟县志、（苗书梅.2003），县政府行政机构还有押司、务司、直司、僧直司、狱典（弓手、牢子）、市巡，等等。
县政府的吏人主要是押录、手分、贴司等。押录也称押司，是负责县衙案卷整理工作或文秘工作的小吏，员额在8人左右；手分也是文职工作的小吏，地位应低于押司，须具备“书算”和“公家行遣次第”技能[32]。“随手所分，差无定额”[33]。帖司（或曰贴书），除掌官物收支外，也受都孔目官指派，分散在各官府“听候使唤，入案分取案牍”[34]中。绍兴五年（1135）规定，州县贴司每案（或曹）不得超过5人，绍兴二十七年（1157年），吏额裁减50%[35]。
两宋不同时期、不同等级的县，其公吏数是不同的。仁宗时，辽州、潞州诸县地狭人少，每县公吏接近百人； 神宗熙宁年间（1068-1077）福州12县各类公吏1382人（不含贴司），平均每县115人，最多的福清县164人，最少的罗源县81人；南宋孝宗淳熙年福州12县各类公吏1862年，平均每县155人，最多的长溪县超过200人，最少的福清县193人（苗书梅.2003）。我们按平均数计算，得表17。
4．宋代品官和公吏人数估算。
（1）中央政府部门(或称百司)和宗室公吏合计1420人。
（2）北宋路职官480员，南宋300员。我们按照品官与公吏1：10的比例计算，北宋路公吏为4800人，南宋为3000人。
（3）北宋神宗时期州府公吏64500人，南宋高宗时州府公吏为28914人。
（4）北宋神宗时期县公吏175925人，南宋高宗时 公吏为145475人。
根据上述所列，北宋公吏为24.万人；南宋为17.8809人。
五、唐宋公吏工资待遇问题
唐宋在九品官制之外设立了流外官制。唐代规定，六品以下，九品以上官之子及州县佐吏，以其未入九品，故称之为流外。流外官如令史、书令史、府、史、亭长、掌固、典事、渴者、楷书手等等, 广泛设置于中央到地方各级行政机构中, 担负着重要工作。吏部按年度对其功过行能进行考课，经三考逐级升转，转迁时均要试判)。最后可以经考试人流，成为正式品官。
唐代流外官系列中, 某一特定职掌的流外官品级, 往往由其所在官府的地位所决定。如令史之职, 隶御史台、三省者为勋品, 属秘书省、殿中省或太子詹事府或内坊者则分别为二品、三品、四品。特别是, 流外官的品级配置, 勋品与八、九品中的官并不多, 就是说, 流外最高品的职官数量不多,最低品级者也不占多数, 而居二品至五品者较为集中, 六品、七品次之。这种配置与流内官迥异其趣。
唐代对流外官的俸禄待遇等建立了一套有效的制度。酬官制度包括傣禄、封爵、赐勋、荫亲、陪陵、图形凌烟阁( 功臣)等内容（任士英.1995）。唐中央诸司有俸钱、禄米；“诸州县之官，流外九品以上皆给白直. 二品四十人, 三品三十二人, 四品二十四人, 五品十六人, 六品十人, 七品七人, 八品五人, 九品四人。”[36]。其中“执衣、白直”只是够自身一人衣食所需。同时，除外流官之外，在政府部门、九寺五监有大量的“公人”。这类公人多为服徭役的农民和手工业者，还有大量的贱民、奴婢、刑徒。这些公人衣食由政府发放。
宋初沿袭前代的旧制，也有流外官制度。流外官是高级吏员。《宋史》：“流外铨，掌考试附奉诸司人吏而已。”[37]。显然，“诸司人吏”是通过铨选择机关的考试中选拔的京师诸司吏员。与职役之公吏不同。宋太祖曾明令禁止中央各部不得占州县课役户[38]。但 “吏职补官至从政郎(从八品) 止”[39]。相应地，与流内官相比，流外官的俸禄是卑微的。
北宋前期，大部分公吏都是职役[40]。宋朝将乡村居民分为五等户[41]，上四等户承担徭役，官员、形势户、衙前将吏不承担徭役。《宋史》记载，宋因前代之制，衙前职掌官物押运和供应，负赔偿失误和短缺等责任；以里正（一等户）、户长（二等户）、乡书手（三等户）课督赋税；以耆长（二等户轮差）、弓手（三等户轮差）、壮丁（从四等户中抽取））逐捕盗贼，以承符、人力、手力、散从官给使令；县曹司至押、录，州曹司至孔目官，下至杂职、虞候、拣、搯等人，各以乡户等第定差。京百司补吏，须不碍役乃听[42。实际上，宋初无固定役法。仁宗初期，有派里正轮充的"里正衙前"，因运输过程中损失而赔偿，导致其家庭破产。按家赀户等级安排徭役，导致人们假卖田产给形势户，乾兴初（1022）被迫颁布《限田法》，而限田法却禁止吏人占田。显然不公。
宋神宗熙宁三年(1070)，王安石行免役法，衙前改为雇役，以坊场钱(酒税)募充。根据免役法，包括品官、形势、僧道、单丁在内的乡户四等以上，坊郭（城镇）自六等以上要按规定缴纳代役钱，由州县统一主导雇用公吏。因而，被雇的公吏由政府统一发放俸禄。熙宁三年立《诸仓乞取法》，吏人皆给厚俸，称“重禄法”。领取重禄吏人称“重禄公人”，重禄公人受贿或勒索，即从严惩罚。朝廷各司及监司、各州皆行之，以图养廉。熙宁八年（1075），又诏：“凡县皆以免役剩钱，用常平法给散收息，添支吏人餐钱，仍立为法。”
六、结束语
整理这篇文章，比较费劲。关于唐代的机构及人员编制，《唐六典》和《新唐书》记载得比较详细。但北宋的机构比较复杂，史籍对州县机构及人员编制记载得不详细，需要阅读大量的地方志来补充。
我们今天讲机构改革，制定“三定方案”（定职能、定机构、定编制），实际上，《周礼》和《唐六典》是我国古代行政机构“三定方案”的经典。但无论是唐朝还是宋朝，政府行政机构往往越改越乱，官吏越裁越多，不断使得政府腐败、低效，最终导致帝国覆灭。
第一，政府机构的职能、机构、编制是由社会经济基础决定的。
唐初沿袭隋制而推行均田制，国家分给农夫（一夫一妻）种粮食的口分田80唐亩（到60岁时要还给国家）、桑田20唐亩（可传子孙，实为私有），但农夫有交纳田租、户税（调）、徭役（20天）。如果农夫不服徭役，折算每天输绢三尺或麻布三尺七寸五分，称作庸[43]。 这也称之为租庸调制。相应地，军队实行义务兵或府兵制，政府机关、皇室、手工业作坊大量的公吏也是义务的，不拿俸禄，只提供口粮。这种现象称之为职役。
随着生产的恢复和发展，人口快速增长；另一方面，土地兼并进一步加剧，使得均田制无法运行下去。均田制的瓦解，直接破坏了租调庸制和府兵制。因此，唐政府于780年推行“两税法”，土地合法买卖，促进了土地私有化和市场经济的发展。这种社会经济的变化，直接导致政府机构设置和人员结构的新变化，其表现：一是唐中后期使职（宋称差遣）增加和公吏的大量增加。如新形成的主管财政的三司（户部、度支、盐铁）就有吏人万员[44]。二是原流外官（中央政府部门的府、史、令史等）被新的专业化的公吏（如孔目、勾检、勾覆、支对、勾押、权遣、指引进库官等）所取代。三是传统的官与吏的界限出现交叉任职，即官任吏职，吏任官职（李锦绣2005）。
宋初沿袭唐制，名义上实行三省六部一台、九寺五监体制，但实际运行的是“三司二府”，官、职、差遣分离；军队实行“募兵制”。宋太祖说：“吾家之事，惟养兵为百代之利。”[45]，因而“选于户籍或应募”[46]；品官实行高薪，公吏（中央机构流外官除外）实行义役或职役。这些政策是当时国内外形势和国内社会经济的状况所决定的。赵宋是通过和平的方式从后周夺取政权的，当时最大的政治是稳定。在稳定的政治局面下逐渐形成自己的决策机构。所以要留用后周遗臣，用高薪来安抚被夺权的武将和吸引治国良臣；同时，建国初期，百废待兴，财政困难，对公吏实行职役。
然而，在市场经济比较发达的历史条件下，实行职役或义役，客观上会诱发这些地位卑微、但却具体操作司法、征收赋税、管理和运输国家物质的公吏贪污腐化。为此，熙宁三年，王安石改革，推行“募役法”。“募役法”在以后实施过程中出现各种问题，历史评价存在争议。但“募役法”让官户、形势户、衙前将吏与普通老百姓一样都要纳募役税。这是一种历史进步。
第二，官、吏人、公人的分类是相对的，但区别对待也是必要的。
在先秦时期，在制度上并没有对官与吏进行区分。“百官”与“群后”、“群吏”一样，都是上古时代的诸侯[47]。秦汉推行官僚制度，官与吏在制度上开始有确切的区分 。随着九品官制的发展与完善，官与吏的区分进一步细化。而官员、吏员之间的差别主要是通过以品秩（俸禄等政治待遇）为基础的身份等级制度所决定的。同一种职业，等级高的为品官（流内官），其次是流外官，再次是吏员和公人。例如诸州诸曹的主管是品官，县级行政机构诸司的主管却是吏员。按照《唐六典》，县医学博士是无品级的吏员，州医学博士却是九品官。到唐后期，原规定是官的职务，后由吏差遣；原由吏员干的工作，后由品官来差遗。
官吏与官僚是对等的。也就是说，吏与僚是等价的。但在中国文化中，僚与臣一样，最初是奴隶或仆人[48]。“吏，治人者也。”（《说文解字》）。吏实为会意字，从一从史。“史：記事者也。从又持中。中，正也。”（《说文解字》）。所以，吏有为官做文牍工作的职能。
在公职人员之中除职官、吏员之外，公人是其重要组成部分。但公人的来源在唐代与宋代之间有明显的差别。在唐代，一般吏员和公人都是义役或职役，公人中有一部分是庶民，还有大量的贱民、奴婢、刑徒。宋的公吏（流外官除外）由乡村一至四等户和城镇六等户以承担义役或职役。宋神宗熙丰改革，改职役为募役。这是中国社会的一种历史进步。
中国传统社会的官僚制度在秦汉基本形成，到唐宋基本成熟。但这套官僚制度是“家天下”的政体，又是建立在农业的、封建传统文化的社会经济基础之上的官僚体制。这套官僚体制与以工业化大生产为基础的现代公务员制度有本质的区别。对此，我们应该要用历史的的眼光，客观地来看待这套官僚体制，同时要反对历史唯心主义和历史虚无主义。
第三，唐宋两代官员、公吏人数编制问题。
我们计算唐代官员、公吏人数编制主要依据《唐六典》和《新唐书》，但《新唐书》对公吏人员编制记载得不详细，大多数情况下不记。《唐六典》是唐玄宗主持修订的法典，应该在安史之乱之前。根据我的统计，唐代官员1.3947 万人，公吏1.66454万人。两者的比例是1：12。唐玄宗天宝十四年（755年），全国人口为52919309人[49]。官民比例是1：3794，公吏与总人口的比例是1：318，公职人员与总人口的比例是1：293。
史籍关于两宋官吏人员编制的记载不系统、不详细。而宋朝廷议政反复议论冗员问题。然而，官员越裁越多。宋真宗咸平四年（1001年），裁减诸路公吏19.58万余人[50]；仁宗庆历中（1044-1045），两制、两省至50员，京朝官2700多员，流外铨选人仅一万[51]。此后，官吏又逐渐膨胀，南宋孝宗裁公吏三分之一。实际上，两宋各进行过六次裁员。
神宗熙宁二年（1067年），全国人口为23068230人[52]，全国公吏24万人，公吏与总人口的比例为1：96；南宋高宗绍兴三十一年（1161），全国人口为24202301[53]，全国公吏17.8809万人，公吏与总人口的比例为1：135.4。显然，与唐代相比，两宋公吏人数偏高。
两宋官员的人数也是不断膨胀的。太祖、太宗时期，官员只有1.3万人，南宋孝宗乾道中（11169年），京朝官4000员，选人（侯选）也有七八千员。光宗绍熙二年（1191年），京朝官4159员，合四选，共计33016员。宁宗庆元二年（1191），职官达4.2万人[54]。宁宗嘉定十六年（1223年），全国人口为28320085人[55]，官民的比例是1：674。显然，两宋官民比例也高出唐代六七倍。
宋代的政治体制和官僚体制是借鉴唐代的，并且体制机制比唐代更成熟，尤其是法制更加规范，但宋代的官民比例、公吏与总人口的比例都高于唐代，显然，经济效率是低的。但宋代的内政比唐代的要稳定。所以，用冗员、冗费来评价宋代的官僚体制也是存在片面性的。
第四，唐宋官吏的俸禄问题。
唐宋官吏的俸禄制度与职官品阶是并行的。但官吏俸禄的发放形式和俸禄的构成是由当时的社会经济发展状况和政治体制所决定的。唐朝国祚289年，宋朝国祚319年，两个朝代的不同发展阶段，其俸禄制度存在较大差异。
唐初以来，官员的俸禄是重内（京官）轻外（地方官），且高官与低级官员俸禄水平悬殊。安史之乱后，俸禄则由重内转向重外，低级官员的俸禄有所提高。唐代前期以分配田地、实物、庶仆为证，到唐中后期逐渐过渡到以发钱为主。
唐代前期在正俸、正禄的基础上，按品阶分配职田（一品12顷，九品2顷）、永业田（一品60顷，九品2顷），另外，京司及州县皆有公廨田，供公私之费。唐太宗时，提高了有关俸禄标准。贞观二十二年（648年），为各品阶官员提供护卫和庶从（一品防閤96人，九品2人）[55]。开元二十四年（736年），令百官防閤、庶仆俸食杂用以月给之，总称月俸（一品31000文钱，九品19017文钱。此后增增减减，到武宗会昌年间（841-846）后不复增减（见表18）。
宋初官吏的俸禄制度虽然沿袭晚唐和五代的旧制，但宋初官员俸禄水平只及盛唐十之一二，只够免强糊口”[56]。《宋史》记载：“真宗即位，以三司估百官奉给折支直，率增数倍，诏有司复位，率优其数。”[57]。
宋代官吏的俸禄包括月俸，禄米，职田，绫、绢、绵，茶、酒、厨料，薪、蒿、炭、盐诸物，料钱、职钱等。宋朝“宰相，樞密使，月三百千” [58]，显然，年俸为3600千，即年俸360万文钱。而唐代的宰相年俸为140万文钱（见表18）。显然，宋代宰相的名义工资是唐代宰相的2.6倍，加上政府供给的实物，应该在三倍以上。
同时，在宋代的俸禄制中，没有配给护卫和庶从人员。并且 ，王安石改革之后，公吏也是有俸禄的。但唐代与宋代俸禄水平不能简单地比较其名义工资水平。这也需要以粮食为基础进行购买力平价比较。我们以后讲到宋代的货币与物价时再介绍。
注释：
[1]唐代杜佑纂《通典·职官一》。
[2]《唐律疏议》卷三《名例》。
[3]《文献通考》卷六十五《职官考十九》。
[4]《宋史》卷171志第124《职官十一》。
[5]《文献通考》卷六十五《职官考十九》。
[6]宋朝法典《庆元条法事类》卷52《解试出职•名例敕》。
[7]《唐六典》卷十五《光禄寺》。
[8]《唐六典》卷十六《卫尉宗正寺》。
[9]《唐会要》卷六十八。
[10]《唐会要》卷六十八。
[11]佚名编：《宋大诏令集》卷162《改官制诏》，中华书局，1962年，第616页。
[12]《文献通考•卷四十七 职官考一）》。
[13]宋代李焘编《续资治通鉴长编》卷14，开宝六年六月辛卯条。
[14]《宋史》卷179志第132《食货下一》。
[15]唐、宋翰林学士受皇帝之命，起草诏令，称为内制；中书舍人与他官加知制诰衔者为中书门下撰拟诏令，称为外制。翰林学士与中书舍人合称两制。
[16]《文献通考•卷四十七 职官考一）》。
[17]宋代李焘编《续资治通鉴长编》卷四一九元 三年闰十二月庚戌条。
[18]《宋史》卷161《职官一》。
[19]徐松辑《宋会要辑稿》《职官三》 三十。
[20]徐松辑《宋会要辑稿》《职官三》四十四。
[21]宋代选人，特指京官以下的低级文官和地方官队伍。宋制规定，国家文官队伍可分为选人和京、朝官三个阶等。因为京、朝官由中书注授差遣，而选人由吏部铨选，故而有人认为宋代文官由选人与京朝官两部分组成。从职任讲，宋代选人可分为幕职官和州县官两大类，其中从州府判官到军、监判官为幕职官，协助州府长官处理政务、分案治事；从州录事参军到县主簿、县尉为州县官，分掌州县事务（谢深甫，1948．庆元条法事类职制：官品杂压：卷４［Ｍ］．北京：中华书局，第４６页。）。宋代选人的阶资自成序列。北宋前期，以幕职州县官的26种官号构成选人的四等七阶官资，以为选人的寄禄及迁转资序。四等者即指两使职官、初等职官、令录、判司簿尉等四大类寄禄官阶。具体而言，由三京府判官、留守判官、节度判官、观察判官等４种名号构成了选人的第一等第一阶（资）；由节度掌书记、观察支使、防御判官、团练判官等４种名号构成选人的第一等第二阶（资）；由军事判官、京府留守判官、节度推官、观察推官等４种名号构成其第一等第三阶（资）；由防御推官、团练推官、军事推官、军监判官等４种名号构成选人的第二等第四阶（资）；由县令、录事参军等２种名号构成其第三等第五阶（资）；由试衔知县令、知录事参军等２种名号构成其第三等第六阶（资）；由三京府军巡判官、司理参军、司法参军、司户参军、县主簿、县尉等６种名号构成选人的第四等第七阶（资）（《宋史•职官九》）。崇宁以前，选人的阶官名号繁多，又与差遣职任不统一，有人建议改制，徽宗遂诏令改选人四等七阶２６种名号为选人七阶（魏丽.2017）。
[22]《文献通考•卷四十七 职官考一）》。
[23]《宋史》卷85志第38《地理一》。
[24]中国社会科学院历史研究所点校，2002.名公书判清明集：卷一《群僚举措不当轻脱》。
[25]孔目官成为州院、使院人吏之首，政和时改称典史，南宋或称为都吏。贞祐二年(1214)，始给月俸。周藤吉之指出，北宋时，职级十阶大体上指都孔目官、副都孔目官、都勾押官、节度孔目官、观察孔目官、勾押官、勾覆官、开拆官、粮料官、押司官（赵彦卫，1996.云麓漫抄[M].北京：中华书局。
[26]（《淳熙三山志》卷十三、《嘉定赤城志》卷十七及《云麓漫钞》卷十二。
[27]赵彦卫，1996.云麓漫抄：卷十二[M].中华书局.p.216。
[28]赵彦卫，1996.云麓漫抄：卷十三[M].中华书局。
[29]根据《宋史》记载，北宋有辅四、雄三、望二十五、紧六、上州七十、中州十五、中下州四、下州六十七（赋期府军监除了外）。
[30]《文献通考》卷六十三《职官考十七》）。
[31]《唐六典》卷三十 三《府督护州县官吏》。
[32]黎靖德编，1986.朱子语类：卷四五[M].北京：中华书局。
[33]常熟县志即《琴川志》卷六《县役人》。
[34]国社会科学院历史研究所点校，2002.名公书判清明集：卷一[M].北京：中华书局.pp.21-30。
[35]宋代赵彦卫 《云麓漫钞》卷十二:“贴司，建隆初，诸州惟有私名书手，在京及监司，即置贴司…… 绍兴五在两寒冷，不同时期、不同等级的县，其公吏是不同的。年，州县贴司，每案不得过五人。二十七年，言者请以吏额之半置贴司。”
[36]唐代杜佑《通典》卷三五《职官典·禄秩》。
[37]《宋史》卷一百六十三 志第一百一十六《职官三》。
[38]《文献通考》卷十二《职役考一》。
[39]《朝野杂记》乙集卷一四《进纳授官人升改名田之制》, 《嘉定四选总数》、《吏职补官至从政郎止》。
[40]职役：唐大中九年(公元855年)令州县作差科簿﹐按户等轮差。宋职役分四类:(1)供应官物的﹐如衙前;(2)督课赋税的﹐如里正﹑户长﹑乡书手等;(3)逐捕盗贼的﹐如耆长﹑弓手﹑壮丁等;(4)供官府使唤的﹐如承符﹑人力﹑手力﹑散从等。熙时职役改为雇役﹐到南宋恢复差役。
[41]唐代根据家赀多少分农户为九等。宋初沿袭唐制。太宗太平兴国三年（978），根据京西转运使程能的建议，以上四等量轻重给役，馀五等免之。但五等户制在真宗天禧年间才在全国推广（邢铁，1990）。
[42]]《宋史》卷177志第130《食货上五》。
[43]刘昀等撰《旧唐书•食货志上》。
[44]《新唐书》卷202《文艺下•吴武陵传》。
[45]《邵氏闻见后录》卷一。
[46]《宋史》卷187志第140《兵一》。
[47]《书经·舜典》：“觐四岳群牧，班瑞于群后。”；《尚书·伊训》：“百官总已以听冢宰。”；《周礼·天官·宰夫》：“宰夫之职，掌治朝之法。以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位，掌其禁令。”
[48]《左傳·昭七年》：“隷臣僚，僚臣僕。【註】僚，勞也，共勞事也。【焦氏筆乗】僚卽古牢字。
[49]《通典》卷七《食货》。
[50]南宋李焘撰《续资治通鉴长编》卷49，六月癸卯；《宋史》卷六本紀第六《真宗一》。
[51]《文献通考》卷四十七《职官考一》。
[52][52]《宋会要》食货11。
[53]《文献通考》卷四十七《职官考一》。
[54]《文献通考》户口2。
[55]防阁：侍从武官，防阁将军的简称。据《新唐书·百官志》，唐亲王府以及五品以上职事官的侍从。唐制，亲王以及京师之武职事官五品以上皆给防阁，其人数视品秩为差。六品以下则给庶仆，州县官僚给白直，均为眼力役者。
[56]《宋史》卷168《职官志八》。
[57]《宋史》卷171志第124《職官十一》。
[58]《宋史》卷171志第124《職官十一》。
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