民国时期的行政机关及人员编制（修订稿）
张念瑜
1912-1949年，中华民国的政治制度先后经历了南京临时政府、北洋军阀统治和中国国民党统治三个时期。政权组织形式先后实行过总统制、责任内阁制、君主制、执政制、大元帅制、委员会制、五院制等多种政体形式。
在南京临时政府、北洋军阀统治时期，与各级政府行政机关相对的是议会（参众两院）。国民党训政时期（1928-1946年），与各级政府行政机关相对应的机构有议会，还包括国民党委员会或党部。1946年11月，制宪国民大会召开，制定了《中华民国宪法》，并附带通过《宪法实施之准备程序》。规定凡与宪法抵触的法律，须立即废止。同时国民政府颁布《训政结束程序法》，结束国民政府的运作。1948年，国共内战开始，国民政府颁布《动员戡乱时期临时条款》，冻结了宪法部分条款，实际上是紧急恢复了训政，继续实行以党治国。
在此，我们简单介绍北洋政府时期的行政机关及人员编制，重点介绍南京国民政府时期的行政机关及人员编制。限于篇幅，本文不对国民党的组织体系和民意机关的组织与人员编制进行介绍。
一、中央政府行政机关及人员编制
（一）南京临时政府中央各机关
南京临时政府只存续三个月就解散了。南京临时参议院是权力机构。南京临时政府实行“总统制”。临时大总统的直辖机关分为两类。一是总统府的秘书处，下设总务、文牍、军事、 财政、民政、英文、电报等七科；二是各局，包括法制局、印铸局、铨叙局、公报局以及参谋部等机关。根据1912 日通过的《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》的规定，南京临时政府设立陆军部、海军部、外交部、司法部、财政部、内政部、教育部、实业部、交通部。
（二）北洋政府时期中央行政机关
北洋政府时期政权组织更迭频繁，从1916年至1928年13年期间先后出现15任总统、38届内阁。虽然北洋政府先后出台的五部宪法都以“三权分立”为基本原则，但袁世凯掌权后，立刻解散国会、撤销国务院，废除《中华民国临时约法》，颁布《中华民国约法》，改内阁制为总统制，规定总统独揽一切权力且可无限连任。袁世凯死后，先后由皖系军阀统治(1916-1920年)、直系军阀统治 (1920-1924年)和奉系军阀统治 (1924-1928年)。
北洋政府中央行政机关包括三个方面：
（1）大总统直辖机关。一是参谋本部，1927年7月12日并入军事部；二是将军府，1925年1月1日裁撤；三是审计院；四是蒙藏院，即管理蒙古、西藏地区少数民族事务的机关。
（2）国务院直辖机关，包括：①法制局；②铨叙局；③印铸局；④统计局；⑤全国水利局；⑥币制局；⑦侨务局；⑧航空署。
（3）中央行政各部。在国务院下设外交部、内务部、财政部、陆军部、海军部、司法部、教育部、农林部、工商部、交通部十个部。各部的组成人员为总长、次、司长、厅长、参事、秘书、佥事、主事以及技术人员等。总长为部的首脑。
（三）南京国民政府时期中央行政机关及人员编制
1928年9月，国民党二届五中全会在南京召开，宣称全国进入“训政时期”，由国民政府执行训政职责，并决定以五院制组成国民政府。10月，南京国民政府公布《中华民国国民政府组织法》，规定国民政府总揽中华民国之治权，政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成，设主席1人，委员10~12人，国民政府主席兼任陆海空军总司令。此后于1932年1月、1947年4月、1948年5月对国民政府机关及人员安排进行了调整、调换。
国民党主政的国民政府实行“五院制”。国民党训政时期的行政制度,规定由行政院掌理最高治权,国民党训政的意志通过行政院得以贯彻执行。由表1-1可见，1936年行政院内设部和委员会与1928年《行政院组织法案》[1]有很大的调整与变化。但国民政府中央及其人员数每年都有变化（参见图1-1）。
图1-1只反映了国民政府中央机关本部人员的变化情况。中央各机关所属各机关及公务人员的变化更大。1938年的统计数据表明，中央各机关所属各机关143个，公务人员为7829人（]國民政府主計處統計局（1940.pp.204-208）。中央部委所属的机关并不都在首都南京办公，有的设立在省、直辖市。例如，财政部在各地设关监督和税务局；资源委员会在各地设立的工矿企业或办事机构，等等。1946年中央各机附属机构实有人员达到了189853人（國民政府主計處統計局，1947.p.124）。
二、省市政府行政机关及人员编制
（一）南京临时政府关于地方政府的规划
省成为地方行政区划始于元代。元设“行中书省”通称“省”，为地方最高政权。明代废省改设“承宣布政使司”，但因其辖区与元代的省略同，习惯上仍称之为省。清朝恢复省制至光绪时全国划分为22省。1912年3月11日通过的《中华民国临时约法》第三条规定：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。”实际上，南京临时政府成立时，各独立省各自为政，地方行政体制不仅不与中央统一，各省之间差别很大。大体上讲，地方行政机构分为省军府（都督府）、军政分府和县三级（白钢，2002.pp.885-886）。
（二）北洋政府时期省政府权机关
袁世凯就任临时大总统之后 ，为加强集权、统一地方行政管理，于1913年1月公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》 ，规定各省军民分制，实行省、道、县三级行政体制，并在一些地方设立特别区。当时设有22个省，未设省的有京兆、热河、察哈尔、绥远、川边5个特别行政区。此外，北洋军阀政府还建立了省军政制度、地区性军政制度、临时性军政制度。
（三）南京国民政府时期的省级行政机关及公务人员编制
省政府是国民政府地方最高行政机关。“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务。”（谢振民，2010，p.394）。省政府由7至9人组成省政府委员会，省政府设立主席1人，由国民政府在委员会中指定。省政府下设秘书处、保安处和内政、民政、财政、教育四厅。同时，省政府还设行政督察专员公署作为省的辅助机构。
南京国民政府时期，废除了北洋政府时期的“道”，实行省、县两级行政管理体制。但是，由于省管县的管理幅度过宽，需要在省与县之间设立一个督察机构。1932年8月行政院颁布《行政督察专员公署组织条例》以后,各省区按照规定规范督察机构名称、组织机构设置。1936年行政院又颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》，专员公署遂正式成为省、县之间的一级辅助省政府的行政机构，在各省普遍建立。专员由行政院院长或内政部部长提请国民政府任免。专员承省政府之命，推行法令并监督指导，既统筹辖区各县市行政，又兼任该地区保安司令，指挥监督辖区内的保安团队、警察及一切武装自卫民众组织。从法理层面上看,专署与县之间的关系体现在行政监控、人事监控、财政监控、行政统筹、政治沟通、直接的军警领导权诸方面（崔跃峰，2011）。显然，行政督察区与北洋政府的“道”是有差别的。前者是督察专署，后者是一级政府。
到1949年，南京国民政府时期包括34个行省、2个特别行政区和12个直辖市，共计48个地方一级行政机关。
第一，行省。南京临时政府和北洋政府时期都将全国划分为22个省。1926年为2２个省和５个行政特区。抗战胜利后东三省改为辽宁、辽北、安东、吉林、合江、松江、黑龙江、嫩江、兴安9个行省。１945年8月台湾回归中国设台湾省。1945年和1949年调整为3４个省（表1-2）。
第二，特别行政区。南京临时政府未将内外蒙古、西藏、青海设立为行省而设立为特别行政区；北洋政府未设省的有京兆、热河、察哈尔、绥远、川边5个特别行政区。京兆地方于1928年改设为北平特别市，1935年又改为北平市；1928年改绥远特别行政区为绥远省；1929年改察哈尔、热河特别行政区为察哈尔省、热河省；1926年改川边特别行政区为西康特别行政区，1928年改为西康省；1945年改东省特别行政区为哈尔滨市。
同时，南京国民政府时期也曾设立了一些特别行政区。1930年设立威海卫行政区，1945年又归山东省管辖。1931年12月30日，国民党取消广州国民政府，成立西南政务委员会，其所辖范围为广东、广西、云南、贵州、福建5省。实际上，抗战胜利之后的1945年，南京国民政府设立的特别行政区只有海南、西藏地方和外蒙古（民国三十五年一月五日，国民政府承认其独立，但疆界并没有详细勘定）。
第三，民国时期的直辖市。1921年7月北京北洋政府颁布的《市自治制》中曾规定京都市由内务部直接监督。1926年，国民政府攻占武汉后，在汉口成立特别市政府，不属于湖北省管辖，由国民政府直接领导，这是我国第一个直辖市。1927年，国民党政府定都南京后，便开始设置特别市(后改为行政院直属的院辖市，即直辖市)。到1949年，一共设立了12个直辖市，包括南京（1927年）、上海（1928）、北平（1926）、天津（1928年；1935-1949年）、汉口(1926-1930年和1947-1949年)、青岛（1929-1949年）、广州（1947-1949年）、西安(1932年)、重庆（1939年）、大连、哈尔滨（1926-1949年）、沈阳（1947-1949年）。
地方一级行政区划的土地面积、人口、行政督区、市、县、乡（镇）、保、甲的数量差别很大（表1-2）。各省市政府公务员和警保官员（含附属机关）公务人员的数量也存在很大的差距（图1-2）。
1946年，全国有56个省直辖市。省管市下辖若干区（相当县级）（表1-3）。省管市设置以人口在30万人或20万人（《市场参考》，1988年第2期，第54页）以上的城镇而税收每年占地方收入的三分之一以上者为限（王建学，1989.p.285）。市政府设市长1人，简任或委任。市政府下设公安、社会、财政、工务等局（或）。
三、县政府行政机关及人员编制
（一）由明清的县衙发展到民国的新县制
在我国，县作为地方行政区划的一种建制,已有两千多年的历史。早在春秋时期,曾在边远地区设县。秦统一六国后,“废分封,置郡县”,县便在全国成为一级较为稳定的地方政权机构{2},并一直延续至今。
县级行政机构,明清时设县衙,辛亥革命后将其废除,初设民政署,旋又改称县知事公署。1926年10月20日，国民党中央委员会规定，县政府采用委员制。1927年6月9日，国民政府规定各县一律采用县长制，县政府下设各局。1928年9月,国民政府公布《县组织法》，规定县政府在省政府指挥监督下，处理全县行政，监督地方自治事务，在不抵触中央及省的法令范围内,发布命令,制定县单行规则。1939年 9月国民政府又颁布《县各级组织纲要》，规定县政府受省政府的监督指挥，办理全县自治，执行中央及省政府交办的事项。
抗日战争时期,出现国民党、汪伪、共产党所控制的三种性质的政权机关并存的现象。解放战争时期,共产党、国民党两种性质的政权机关并存,都称谓为县政府。
（二）南京国民政府的新县制与地方自治运动
地方自治制度是清末新政时期从欧美引进来的。地方自治是宪政的重要内容。地方自治是平衡中央与地方权力、提高地方政府处理问题效率的一种重要的政治制度安排。民国时期曾在不同时期展开过大范围的地方自治制度实践。
南京国民政府的地方自治制度实践的理论基础是孙中山的地方自治思想。蒋介石明确指出：“我们革命以后，一切建设的方向，就是要把建国大纲整个地实现出来，一切政治制度，必须以建国大纲为基础，遇到实际上困难莫决的问题，也要以建国大纲为最高原则，拿来作解决一切的准绳。”[3]。因而，在国民党训政时期，县、乡（镇）组织法规也贯彻了这一基本原则。
新县制被认为是推行地方自治的一种有效的制度安排。所谓新县制，是指以1939年国民政府颁布的《县各级组织纲要》为基础的法律制度。国民政府行政院下令各地“一律遵照实施”。1940年元旦，行政院通令全国开始实行新县制，限3年内完成，并把1940年称作“新县制年”。由此，各县制定了新县制实施计划。
新县制是在国民政府十多年基层统治经验的基础上，根据当时形势的需要，加进抗日、“自治”、“民意”等形式，使基层政权机构比以前更系统、更严密、更完备、更强化。新县制与以前的县政府制度相比有以下几个特点：
第一，县为地方自治单位、法人单位。县长由省府派充。另设立县参议会，作为“全县人民代表机关”，但其权限受到种种限制，对国民党政权不具任何制约、监督作用。
第二，基层政权由原来的县、区、乡(镇)三级改为县、乡(镇)二级。乡（镇）之下为保、甲。
第三，各县按面积、人口、经济、文化、交通等状况分3至6等，由省府划分，报行政院核定。
第四，扩大了县的行政机构与权限。规定废局改科；确定县为财政自治单位，有一定独立税源，可自行收税不受制于省。1928年国民政府颁布《县组织施行法》规定县政府下设公安、财政、教育、建设4局；《县各级组织纲要》则规定各县政府下设机构一律“裁局改科”，即设警察、民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会、民众组织等科，分置科长1人、科员若干人。另置秘书、督学、技士、技佐、警佐、巡官及事务员等。但县的等级不同，各县政府职雇员员额也是存在差别的（表1-4）。
第五，强化国民党党权政治与“一体化”政治，强调国民党党部要牢牢把持县政权;推行政府、国民兵、警察紧密配合的“一体化”制度。新县制规定国民党区分部与乡（镇）组织相配合, 而于保甲一层分设小组, 与行政方面的统治相配合, 所谓“层层节制, 逐级运用”。另一方面, 县党部监察委员会下设有各级党员监察网, 明确了党政分工, 分别负宣传、倡导、促进和执行的责任等。所有这些都是以前未有过的。这样, 从上到下, 形成了一个严密的统治网（张益民.1986）。
推行新县制、实行地方自治是一项复杂的社会改革工程。1942 年5月, 内政部就江苏等19省944个县实施新县制的情况进行分析,检讨新县制推行中存在的问题, 对其成绩得失作了一个较为中肯的评价（忻知，2005）。具体统计数据如下 ：（1）实施新县制944县，对1053个县进行了调整；（2）裁撤782个区公署，现存1570个区公署；（3）建立25069个乡镇公所；（5）建立318367个保办公处，编保378476个（含新建），编甲4030865个；（6）对444个县进行了户口清查（其他500个县未报）；（7）对792个县的财政进行了整顿；（8）建立439个县警局，534个警佐；（9）建立乡镇中心学校21306所（有4763个乡镇未建立中心学校），建立保国民学校142595所（195772个保未建学校）；（10）省训练团训练51580人，区训练团训练25816人，县训练班训练244220人（忻知，2005）。实际上，新县制和地方自治没有形成一种有效治理，基层组织经济极度困难、人才措施不力、汲取资源不公、基层政治空气恶劣等原因,最终导致新县制的失败,并成为革命根源（吴雯.2006）。
（三）县政府的预备机构---设治局
设治局在清朝末年出现。凡是某一个地方预备成立新的县政府之前，省政府可预先成立设治局，以筹备之，主官为设治委员，权限相当于县长。1947年全国共有设治局48个，其中云南16个，新疆11个（國民政府主計處統計局，1947.p.125）。
四、新县制下的乡（镇）政府部门
乡作为社会基层组织已有二千多年的历史。西周时期实行乡遂制，《周礼·地官·大司徒》规定：五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党。五党为州，五州为乡。秦统一六国之后，在县之下设立乡里制度，乡成为了县下设的一个自治性社会组织，并被历代所沿用。
清末至北洋政府时期 ,传统的乡里制度发生了根本性变化。1909年1月晚清政府颁布《城镇乡自治章程》和《城镇乡自治选举章程》，规定了自治机构和人员设置，并发布上谕，在全国推行地方自治。民国建元后，城镇乡自治制度继续得到承认，有些省进行了一定的改革。1914年2月袁世凯下令停办各地方自治会，城镇乡议事会被取消，但城镇董事会、乡董却保留了下来。1914年12月袁世凯政府颁布了《地方自治试行条例》，推行县以下的区级自治。1921年7月，北洋政府颁布了《市自治法》和《乡自治法》，规定在县以下划分市、乡，选举自治会、自治公所作为自治议决机关和执行机关。
清末至北洋政府时期，各地陆续形成了区乡一级行政。这一期间的区乡行政可以分为两大类:一是清末以来新生的区乡行政；二是由清代旧乡地演变而来的区乡行政或准行政。区乡首领由县政府任命的，称之为“官治”，选举产生的为“自治”。区乡行政大多具有常设机构,其行政人员一般按法定程序任职并具有职业化的公职身份,大多具有建立在法定公共财政或公共收入基础之上的经费制度,承担着地方社会的各种现代性行政职能,因此已经基本上具备了现代性质（魏光奇，丁海秀. 2004）。
南京国民政府成立之初,就一再表示要遵照总理孙中山先生的遗训,把实行地方自治作为训政时期的主要工作,使国家权力下沉到乡村社会,以实现三民主义。1928年国民政府颁布《县组织施行法》,在全国推行地方自治;1929年的《县组织法》则规定在县以下设区、乡（镇）、闾、邻四级,区设区公所、区监察委员会,乡（镇）设乡（镇）公所、乡（镇）监察委员会、乡（镇）民代表会,闾邻有居民会议。1934年则改为县以下只设乡（镇）村一级,情形特殊之处在乡、镇、村之上设立区一级[4]。1939年9月19日国民政府颁布《县各级组织纲要》,确立了乡（镇）的法人地位。至此,乡（镇）一级的政府组织机构被确定为乡（镇）公所,并成立乡（镇）民代表会作为民意机关。
南京国民政府把乡（镇）作为地方自治的基层政权组织,并确立其法人地位。乡（镇）政权的实体是乡（镇）公所。乡（镇）公所必须在人事、教育、军事、合作社及各有关委员会方面达到完备。要完成乡（镇）自治的各项任务,必须有相应的机构设施。
根据《县各级组织纲要》的规定，乡(镇)内的编制为保甲。乡指人口散居之地方，镇指人口密集之地方。乡(镇)的划分以十保为原则，不得少于六保，多于十五保。乡(镇)设乡(镇)公所，置乡(镇)长1人，副乡(镇)长1至2人，由乡(镇)民代表会选举之，任期二年，连选得连任。根据1943年四川省45乡（镇）的抽样调整结果表明，乡（镇）长由民选者占比11%,县委派者29%，联保主任改充者4%，士绅哥老推荐者及其他56%（曹建成，2002）。
乡(镇)公所设民政、警卫、经济、文化四股，各设主任1人，干事若干人。但经费不充裕的地方，各股得酌量合并或仅设干事，干事中须有1人专办户籍，由副乡(镇)长及乡(镇)中心学校教员分别担任，并应设置专任的事务员。此外，为实行“管”、“教”、“卫”三位一体之制，乡(镇)长、乡(镇)中心学校校长及乡(镇)壮丁队队长暂以一人兼任;但在经济、教育发达的区域，则校长仍以专任为原则。1945年四川省的有关抽样调查结果表明，乡（镇）公所成员一般在10-12人，乡（镇）公所岗位及月俸分别为：乡（镇）长（甲种乡70元/月；乙种乡60元/月），副乡（镇）长（甲种乡60元/月；乙种乡50元/月）。民政、警卫、经济、文化股主任空缺，干事（35元/月）、辅助干事（30元/月）、公役（甲种乡12元/月；乙种乡10元/月）（曹建成，2002）。
按照新县制，乡（镇）之下编制保甲。保甲制实行十进位制（10户为甲，10甲为保，10保以上为乡）。保甲的执行机关、人员为保办公处和保甲长。保办公处下设民政、警卫、经济、文化干事各1人，分别由副保长、国民兵副队长、国民学校教员担任。按规定，保长、甲长均通过选举产生，由县政府备案。但新县制对保甲的经费没有明确的规定。“现时各省县每保只有办公费支给，数目省则二三元，多则不过六七元，且多延发欠发。”[5]。
图1-3 民国时期新县制下的乡（镇）、保甲组织关系
乡（镇）公所下设各种合作社和委员会。合作社或各种委员会是由各乡（镇）选举或乡（镇）民代表推举产生的委员组成。合作社由各乡（镇）农会设立;未设立农会的,合作社和农会一并成立。
乡（镇）既然确定为基层政权，自应设立民意机关，其名称为乡（镇）民代表会，由每保选举代表两名组成。国民政府对于什么样的乡（镇）才有资格设立乡（镇）民代表会有一个规定，即必须在全县范围内均完成了下述自治事项：（1）健全机构（县政府、乡（镇）公所、保办公处依照《县各级组织纲要》的规定，调整充实完成，现任县各级干部人员全部经过训练）；（2）编查户口；（3）整理财政；（4）规定地价；（5）五、设立学校（每3保有一国民学校；每乡（镇）有一中心学校）；（6）推行合作（每3保有一合作分社，每两乡有一合作社，县有合作联社）；（7）办理警卫；（8）四权训练；（9）推进卫生（每3保有一卫生员，每两乡（镇）有一卫生所，县政府所在地设有卫生院）；(10)实行造产（乡（镇）造产事业至少有三种以上，每乡（镇）造产年收益达一万元以上）；(11)开辟交通；(12)实施救恤。只有完全达到了以上十二项标准，省政府派员调查确实，报请内政部核准，才能设立乡（镇）民代表会。如此高的标准，绝大多数县均不可能达到，而事实上却又据报有许多地方已经成立了乡（镇）民代表会，这正应了国民党中央在一份决议中的一句话：“只注重书面应付，而忽略实际工作”，“能成为一完全自治之县者，犹查不可得”（袁继成，1991. pp.247-248）。
五、结束语与评论
第一，民国政府行政机关及其人员编制严格以法律为基础。
政府行政机关及其人员编制严格按照法律办事，并以统计报告的方式公诸于世，是中国的文化传统。从《周礼》到《唐六典》，以及以后的朝代，政府行政机关及人员编制、考试录用、俸禄等都是以法规或政府文件的方式公诸于世。只有公开，才便于监督，才会有公正合理。根据统计，1946年，中央公务人员203239人，其中附属机关实有人数为189853人，占比93.41%；各省市政府公务人员142253人（國民政府主計處統計局，1947.pp.124-125）。1947年，全国有1997个县、45个设治局，每个县公务人员平均按照100计算，全国县政府公务人员大约20万人；全国有53912个乡镇，每个乡镇公务人员平均按11人计算，全国乡镇公务人员约593032人。因而，全国政府行政机关总人员为113.8524万人。如果减去中央部门所附属人员189853人，全国行政人员948671人。
第二，南京国民政府时期已经形成了省（直辖市）、县、乡（镇）三级地方政府体制。同时，中央、省、县、乡（镇）、保都设有国民党的组织、民意机构和行政机关。
南京国民政府时期废除了北洋政府时期的“道”，并将“道”改成“行政督察区”，在新县制下，乡（镇）成为了基层政权。这种模式被新中国所沿袭。
第三，南京国民政府时期中央机关附属机构庞大，政企不分、政事不分。
第四，1945-1949年全国划分为34个省、12个直辖市和两个行政特别区。
第五，以《县各级组织纲要》为基础形成的新县制是适应抗战需要的一种特别的政治制度安排，也是国民党以党治国的基础，但失败了。
第六，新县制下的乡（镇）政府制度安排是一种创新。
从秦朝到清朝，一直实行乡里制。乡是作为县政府下设的派出机构。清末新政时期，晚清政府给乡（镇）赋予了新的职能和职责。1939年南京国民政府推行新县制，乡（镇）才成为基层政权组织。乡（镇）政府承担了全乡（镇）的社会治安、经济、建设、教育、文化和社会发展的诸多职责。行政院、省、县政府对乡（镇）政府的工作提出了许多具体的指标进行考核。例如，上级政府要求每3保有一合作分社，每两乡有一合作社，县有合作联社。但由于保甲经费不足，人才缺乏，甚至乡村干部劣质化，乡村治理绩效差，导致新县制的失败。
根据《中华民国合作社法》（1934年版）规定，合作社是“法人”，并根据入股承担有限责任。实际类似于合伙企业。1947年，全国有合作社161112个，农业占比19.4%、工业占比5.6%、供给占比10.4%、运销占比10.4%、消费占比15%、公用占比2.9%、信用占比34%、保险占比2.3%）（國民政府主計處統計局，1947.p.1112）。
注释：
[1]《行政院组织法案》,南京:中国第二历史档案馆藏,全宗号十二(6)。](卷4)。
[2]《說文解字》释“县”为：“繫也。从系持 。”《釋名》：“縣，懸也，懸係于郡也。“《廣韻》：“古作寰。楚莊王滅陳爲縣，縣名自此始。”在周代，县大于郡。自秦朝开始，县隶属于郡。
[3]蒋介石，1984.一切政治制度要以建国大纲为基础//总统蒋公思想言论总集[C].中央文物供应社，第278页。
[4]此处的乡（镇）村是相同的一级。《修正改进地方自治原则要点之解释》第204页:乡与村之区别,凡聚居同一之村庄独自成立自治团体者为村,不能独自成立自治团体之小村落并入邻近之村或联合邻近之若干小村而为自治团体者为乡。乡（镇）村自治团体地位相等,但得人口区域等状况分为若干等次,依等次而定其组织范围之大小,但其权限不因等次而有差异。
[5]政协四川荣县委员会文史资料研究委员会，1984.荣县文史资料选辑:第四辑[M].第114页。
参考文献：
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