来源：政治传播研究
清末新式官报在报刊史领域长期未能受到应有重视，本文以官僚体制与新式官报的关系为切口，试图提出新看法。研究发现，在“新政”语境下，官方对新式官报给予了较多强调，并借助官僚行政的纵向体制助推了官报的创设、发行和派销，让官方媒体在短时间内便覆盖全国。然而，官僚体制本身存在的行政惰性、上下级行政动作不一致、地方官僚的敷衍了事等问题，让新式官报在内容设置、经费安排、发行派销等层面均与最初的政治构想存在差异。质言之，新式官报的快速扩张得益于官僚体制的行政推广，而官报始终难以形成强而有力的社会影响，则同样受困于官僚体制的惰性。新式报刊与官僚体制的辩证关系，构成了晚清官报发展过程中始终存在的“结构性困境”。
一
引言
1901年1月，清廷颁发上谕，意图进行变法。随后，清政府推行了一系列改革措施，如废除科举、军队改制等，兴办官报便是其介入报刊的尝试性举措。短短数年间，新式官报的规模不断扩大，“形成了一个纵向四级两类、横向遍布各地的结构严密的官报网络，恰与金字塔形的各级政权组织及其分工形式相契合，其规模之大为世所仅见”。[1]然而，投入大量资金、备受国家重视的新式官报却难以像民间报刊般得到社会青睐。《南洋官报》被认为“毫无特色，士民不欲购阅”，[2]《吉林官报》“出版以来，除派销外，无人购阅”。[3]许多民众甚至不知道官报的存在，“每遇旅舍主人，问取官报，多不知为何物”。[4]尽管新式官报的发行规模和数量堪称壮大，但其社会反馈却显示出微弱的影响。
新式官报的矛盾境遇，引发了本文的思考：清末各界对“预备立宪”一事大多持赞成态度，却为何不阅读刊布立宪机要的官报？清末官报何以在“创办”实践上如火如荼地开展，而在民间的“阅读”观感上却鲜有褒扬，反差鲜明？
既有研究涉及上述问题时，多从官报的“内容特征”方面加以分析。例如：吴廷俊认为，新式官报仍是古代邸报的延续，内容陈旧、可读性差，不可能起到“开启民智”的作用；[5]陈玉申指出，在各级官府控制之下，官报的一切言论均围绕着统治者的旨意进行，一味颂扬，对官场腐败情形概不登载，官报不为社会接收，无力与民报相抗衡；[6]马艺同样表示，尽管新式官报标榜“新政”，但仍然是维护封建统治的工具，带有一定的反动性，因此不得民心。[7]基于内容特征的观察，虽能够部分解释为何新式官报不受读者欢迎，却未能揭示更为复杂的媒体运作图景，如发行过程是否存在问题，官员办报是否全然没有革新？此外，根源上看，既有研究多将官报失败的关键“打包”归结为封建统治本身的腐朽性，可关于清末政治制度究竟如何影响了新式官报发展的过程与机制，始终语焉不详。而清末政治制度对于官报而言，是否仅仅只是导致了其内容的呆板僵化，有无推动性作用，则长期未被详细讨论。
有鉴于此，本文试图从新式官报与官僚体制的互动关系切入，立足制度层面的整体视角来解释此类媒体发展中呈现的悖论性特征。在操作路径上，文章将新式官报的发展划分为三个可观察的具体环节，即传播网络、经营模式以及内容管理，进而剖析官僚体制在每个环节中发挥的作用及其现实影响。在分析过程中，除了注意官僚体制的惰性与不足，[8]还应注意官僚体制存在的“高度稳定性、高效率的特点”，[9]并由此思考其可能存在的积极作用。
二
传播网络：数量分布、空间扩散与发行困境
新式官报的创设与发行最先发轫于各级官员、机构。新政施行后，开办官报媒体成为一项政治任务，报纸数量由此激增，种类繁多，短短十年间覆盖全中国，触及各州县及边防要塞。此番局面的快速实现，无不得益于官僚体制提供的政策支持与制度保障。然而，官僚体制内部拖沓、延宕的积习，造成官报在运输过程多次出现遗漏、丢失等问题，导致报纸发行困难。
中国第一批新式官报出现于戊戌变法时期，办报深受政治环境影响，报纸尚未与官僚体制接轨。甲午战争失败后，光绪帝锐意革新。传教士李提摩太向翁同龢提出改革建议，其中之一就是创办报馆。李提摩太的建议在清廷高层产生重要回响，后来“由翁同龢上交给光绪帝，得到了他的首肯”。在部分知识人和朝廷官员影响下，官方决定变革现行传播体制，创办官方媒介。戊戌时期，官书局先后出版《官书局报》《官书局汇报》，系晚清政府公开发行新式官报之滥觞。随后，各地方官员、机构纷纷效仿，开始自办本省官报，如秦中官书局创办了《秦中书局汇报》，张之洞创办了《湖北商务报》。新政之前，以《官书局报》为代表的第一批新式官报起到了沟通信息的作用，尤其是在翻译西学新知、传播商情等方面推动着官方信息系统从闭塞走向开放。戊戌政变后，清廷发布上谕，宣布废官报局、停办时务官报，早期官报随即停刊。
1901年，清廷发布新政上谕，要求改弦更张。创办官报成为一项改革措施，具备政治意义上“合法性”。官报的数量、种类以及发行区域与前期相比，得到明显提升。各省官员开始以本省为试点，自办官报。在直隶地区，袁世凯积极创办了形式多样、类别不同的地方官报。1902年，《北洋官报》在袁世凯扶持下正式创办。该报是当时最有影响力的地方官报，其体例、组织、经营等均为后来官报起到榜样作用。报纸上的论说、新闻纷纷被其他报刊转载，“一切亦以北洋官报为最详备”。[11]1901-1906年间，直隶省共创办不同种类的7份官报，分别是《北洋官报》《北洋学报》《北洋官报汇编》《武备杂志》《北洋官话报》《北洋法政学报》《北洋学报汇编》。不久后，江苏、湖北二省成为继北洋之后地方官报发展进程较快的地区。1907年前，江苏共创办5份官报，分别是《南洋官报》《南洋日日官报》《学务杂志》《南洋兵事杂志》《南洋商务报》，这些官报能够迅速开办，与时任南洋大臣端方的大力推广关系甚重。端方曾将《南洋兵事杂志》送给四川总督岑春煊，颇受后者重视，要求“札发兵备处，转移常备军一体阅看”。[12]湖北地区亦是如此，1903年创办的《湖北学报》系武昌府知府梁鼎芬在端方批示下创办，主笔是张之洞的重要幕僚陈毅。在张之洞、端方等地方要员支持下，预备立宪前，武汉共出版《湖北学报》（后改名《湖北教育官报》）《汉口日报》《湖北官报》《湖北警务杂志》四份官报。
“预备立宪”前夕是地方官报创办的高峰期，报纸的数量、分布及种类均有明显增长。至1906年底，上海、武昌、长沙、太原、天津、济南、昆明、西安、南昌、南京、成都、保定、开封、安庆、内蒙古、奉天、广州、贵阳、辽宁、兰州、遵义、广丰等22个省市县均设有新式官报。报纸类别亦日渐丰富，既有综合性官报，如《秦中官报》《江西官报》；也有涉及教育、军事、警务、商业、农业等各个领域的专业性官报，如《贵州教育官报》《武备杂志》《湖北警务杂志》《南洋商务报》《陕西农报》，等等。
此过程中，地方官员作为官僚体制的重要组成，极大推动了各省官报的在地化延伸。基于前述直隶、江苏、湖北三省的例子，可以看出，新式官报能够迅速扩张离不开地方官员的鼎力支持。其表现有二：第一，官员能够调配省内财政，为官报开办提供资金。《北洋官报》创办伊始，袁世凯“特捐两万金，以备开局首三月之津贴”，[13]确保它顺利启动。张之洞为开办《湖北官报》亦“不惜巨资，期臻美善”；[14]第二，地方督抚利用行政权力，对民间报刊进行管控，为官报发展营造了环境。例如，为掌控以发扬清议、针砭时弊著称的《汉口日报》，湖广总督端方和武昌知府梁鼎芬将其强制收归官报，官方不惜耗费重金，以白银11000两，还清《汉口日报》的股东资本及代认亏空，并另加4000元作为酬谢。[15]随后，张之洞饬令将汉口日报馆改名为湖北官报馆，将其服务于《湖北官报》。[16]张之洞督鄂期间（1890-1907），湖北共创办报刊54种，其中官报10种，民报31种。而1890年之前，湖北从未出现一份官报，可见地方官员直接推动了官报数量的增长。[17]
地方官报为中央官报起到了示范作用。随着政治改革进一步深入，中央级官报《政治官报》终于诞生。1906年，清廷下诏“预备立宪”，决定“仿行宪政，大权统于朝廷”。[18]同年12月，御史赵炳麟奏请创设官报，随后政务处复议，希望能创办一个汇总性的全国官报，配合宪政施行：
今学部、农工商部暨南北洋、山东、陕西等处已有官报刊行。惟关于一部一省之事。极应兼综条贯，汇集通国政治事宜，由馆派员专办一报，以归纳众流，启发群治。即如该御史所奏，凡一切立法行政之上谕，及内外臣工折件、电奏并咨牍、章程等类，除军机外交秘密不宣外，所有军机处发抄暨各衙随时咨送事件，依类分门，悉心选录。[19]
预备立宪后，国家急需能够统摄总务的全国性官报，刊登各省各部行政文牍，便于信息沟通。1907年，《政治官报》成立，成为中国历史上第一份由中枢部门直接主办和公开出版发行的报纸。其发刊词点明办报目的，“本报专载内外政治文牍以碻实敏速为主，务期开通人民政治之智识，造就立宪国民之资格”，[20]将官报与新政紧密地结合起来。设立中央官报之举，意味着官方认可地方官报的创办模式，试图将这一媒介纳入中央政府宣传体系。
政治风气的变通促进了报刊事业发展，官报规模在此期间进一步扩张。1906年后，全国新办报刊数量逐年增多，1906年为113种，1907年为110种，1908年为118种，1909年为116份，1910年为136种，1911年为209种。[21]与之同步，清末官报的发展也迎来了鼎盛期，甘肃、吉林、沈阳、福州、桂林、齐齐哈尔、杭州、北京、昆明、太原、营口、拉萨等12个地方均设有官报。官方的介入成为报刊在晚清迅速发展的推动力之一，行政支持使官报触角伸向了全国各地，官报的在地化成长取得成效。以河南为例（见表1），1903-1911年期间，该省共成立了13份报纸，其中8份是官报，占总数一半有余，可见地方官报的垄断性地位。
表1 河南省报纸一览表（1903—1911）
除了内陆省市，官报发行地区基本覆盖清政府政治枢纽，这是官报在地化发展的另一重要表现。兴京副都统、察哈尔都统、乌里雅苏台将军及参赞大臣、驻藏办事大臣等重要边防关卡都能接收官报。[24]这些驻守官员与官报积极互动，配合官方的宣传动员。例如，凉庄副都统订购《政治官报》“讲解宣示旗丁，以开风气”；[25]复科布多参赞大臣认为官报“于地方政治实有补助”。[26]官报成为要塞地区了解政情、传播政令的重要媒介。截止1911年，全国34地纷纷成立地方官报，官报在地理格局上完全嵌入官僚系统。
整体上看，官报得以大量创办与顺利发行并构成一个体系化的传播网络，主要得益于两点。其一，官报的创办、设立离不开各级政府部门及其官员的支持。上文对此已有阐释，不再赘述。其二，官报的发行、扩散，享受官方邮政的优惠待遇。官报与商报邮费价格不同，政策向前者倾斜。官邮减少了官报的收费，“关于政府各报，邮费准收十分之三，如北洋官报、商务官报、南洋官报等”。[27]多数情况下，已通邮政处订阅官报不取邮费。如《学部官报发售章程》宣告，“本报凡邮政已通，不另收取邮费”；[28]《内阁官报》的发行条例也写道，“内阁官报即为代达公文之用，凡逐日寄送各省官署之官报，应对封面盖用印铸局印信交大清邮政局处寄，准免邮费。邮政局凡接有内阁印铸局印信之官报包封即为免邮费之凭证”，[29]等等。官邮与官报的联合扫除了发行障碍，免邮优惠凸显出官报的价格优势。
此外，大清邮政局还承担起代销报纸的业务。《南洋官报》封面上写着“大清邮政局特准挂号立券之邮件”，声称“各省各埠邮政总局分局均认定代派本报，凡由邮局订购者不取邮费”。[30]相比之下，商业报刊并不能享受官邮福利，无形中增加了负担。正如当时报纸发出的疑问，“吾以为不甚公平，因此惟推惠于官报而不能及于商报也”。[31]北京日报等报馆则以“报界艰苦，仰求维持”为由，要求邮传部减少邮费。[32]
然而，事有两面，利弊相兼。官方邮政虽为官报提供发行和价格保障，但邮政系统的官僚积习却影响了报纸的传送运输。驿站延迟传送官报，少寄、漏寄以及遗失报纸的现象频频出现，导致信息不畅。与之相比，民间商业报刊在外埠的发行依靠代派、分馆以及邮局等多种手段相结合的方式，且以前二种为主。民间报馆利用火车、轮船等交通工具将报纸输送各地代派处或分馆，确保时效性。尽管它们有时也会使用邮寄的方式，但相对与民信局合作较多，极少使用官邮。[33]
1905年，湖南麻阳县令向督抚端方控诉当地驿递官报“任意延迟”，驿站“官报挤前压后，月余始行寄到，且复缺少不全”。[34]为此，端方下令要求各厅州县所辖驿站一律将官报视为紧要公文，“遇有官报到站与紧要公文一律转递，倘有迟延遗失，定照承递公文迟误例从严惩处”。[35]1910年，义乌县劝学所绅董也向浙江提学司反映，第12期《教育官报》无一份送达该地。后经查明，原因亦在于邮局延误，遗漏了部分报纸。[36]更有甚者，连中央级《政治官报》在运输过程中也存在漏失现象。1908年1月，发往湖南省的第21期《中央官报》竟少了35份。[37]宪政编查馆为此“特咨请各省督抚饬，收报委员立时验明收拆，各有短少，即向邮局追取，勿任混漏”。[38]
种种迹象表明，官方邮政存在诸多弊病。这些源自官僚体制的深层问题，为官报发行埋下隐患，干扰了官报的宣传效力。一些驿站松弛怠慢，“不以驿务为重，以致迟延，遗失诸弊层见迭出”。[39]对官报而言，邮政的影响是多面的。官方虽为其提供免邮、减费之优惠，但邮政系统松懈、敷衍等积习却难以改进，反而拖累报纸在全国各地的运送。《南洋官报》的发行与改版，堪称典型。1905年，《南洋官报》将日报改为旬报，它在改版宣言中表明，由于交通运输不畅，导致报纸阅读范围愈发狭窄，“南洋辖地有数省，而皆派报，其地广袤，何止数千里。邮船之所及者，不逮一半。则由驿递或用马或用夫或用船，初犹递达也，就则阁矣，再久之而日日如是，遂熟视而无睹”，[40]可见官邮运输给官报发展带来巨大阻碍。一些读者甚至函告官报局，希望能按时阅报。针对这一问题，官报局只能“以公文亦催”，[41]并无彻底解决之法。久而久之，一些读者对官报“熟视无睹”，读者群渐渐缩小。可见，官报在享受邮政优惠的同时，也一并承受着官方邮政体制僵化、拖沓的恶果。
综上所述，从数量、种类、分布来看，新式官报迅速发展，成功搭建了清朝官方信息传播网络。1896-1911年间创办的新式官报，不低于125份（见图1）。报纸内容各异，如教育官报、农务官报、实业官报等，分别涉及不同的官僚部门与媒介主题；周期不同，日刊、月刊、旬刊均有；文体不一，既有文言官报，也有白话官报。短短十年，一个以官报为主要载体的官方传播系统已基本成型。这样的成果显然得益于官僚体制作为支配资源、维护稳定的内在组织发挥的作用。但同时，官僚体制内部充斥了渎职、懒惰的风气，官方邮政体系遗失报刊、玩忽职守的现象也屡见不鲜，这些都严重影响了官报运输与传播，导致报纸难以传到读者手上。
图1 新式官报数量统计图
三
经营模式：官方派销与经费掣肘
官报经营，经费主要来源于中央财政拨款。但是，报馆只是以暂借的形式向中央申请，借款须日后归还。为保证经费能够被顺利归还，官报主要采用“派销”方式回收报费。而派销模式若要顺利展开，离不开整个官僚体制的纵向运作，否则便无法运转。因此，在官僚体制助推下，派销模式在“形式”上解决了官报经营中的核心问题，即经费维持，让官报得以散播全国。不过，官僚体制自身存在的弊病，却也让派销活动无法按照预期的状态顺利进行，拖欠报费、层层盘剥等现象，在“实质”上也构成了官报经营的一股阻力。
官报经费由官方统一拨款，这些款项并不是无条件拨付，需要归还。例如，河南省藩库曾拨银四千两，作为《河南官报》创办经费；[42]《甘肃教育官报》开办经费也曾“归学务公所垫支”；[43]《政治官报》创办时，则由考察政治馆向部库“暂借拨银二万两”，[44]且明确指出借款须归还。因此，官报收入盈余一律统一支配，《黑龙江官报》所需开办支出经费，“均由民政司于正款下拨用”，将来报费收入盈绌，“统行归官”。[45]
为了能够日后归还欠下的拨款经费，保证官报周转运行，官报局只能通过派销方式勒令地方政府订阅报纸，以地方上缴的报费作为收入来源，从而将自身的经济压力转移到基层政府。以中央官报为例，考察政治馆要求各省府州县认缴《政治官报》报费。每省分摊金额，“盛京、吉林、直隶、江苏、山东、陕西、河南、陕西、浙江、江西、湖北、四川、广东以上十四省每省每年应分认筹解银三千元；安徽、福建、广西以上三省每省每年应分认筹解银二千元；黑龙江、云南、贵州、甘肃、新疆以上五省每省每年应认筹解银一千元”。[46]各省官报也以派销形式发行，由地方政府通饬各州县派销，如《四川官报》派销之法是“全省一百四十州县，系按大缺每期两百分，中缺一百分，小缺五十分，通饬遵办，每期可销一万五六千分云”。[47]
通过派销，各级州县、学务公所等机构提供的摊派费，基本保证了官报局正常运转。相比依靠广告、销售等为生的商业报刊，官僚制度下的分派模式为官报减轻了资金压力，提供了相对固定的经营模式。在该模式下，新式官报有了稳定的阅读群体，无需与民间报刊竞争。士绅、学生、政府官员等成为官报主要派销对象。
尽管派销模式为官报扫清了运营障碍，但政策制定者并未考虑到基层政府的实际财政情况，报纸在派销过程中多次出现拒缴报费、拖欠资金的现象，甚至需要地方官员亲自出面解决问题，以至官报经费难以为继。由于根据人口数量核定订购份额，派销模式最终将压力转移到了底层行政机构。上海县即强制当地学堂绅董购阅《南洋日日官报》，“所有报价每月大钱三百文，由县派人收取”。[48]但基层机构常常无力应对报费，左右为难。《浙江教育官报》针对积欠官报费的一处批文即指出：“即使经费支绌，亦应由县先行筹垫，再令各学堂设法补交”。[49]可见，地方学堂、官署是官报传播链最底端，须承担定额摊派费，但其财政力量却难以支撑。自上而下的摊派模式，构成了一项政治任务，被纳入到政绩考核范畴，更增加了基层行政压力。在直隶，“宪台通饬各属广为阅购，且于销数多寡、解费迅速分别严核功过”。[50]在黑龙江，“各州县赢销至十份以上者，记功一次；绌销至十份以上者，记过一次”。[51]
事实上，新政时期，中央和各地的支销已入不敷出，这种拖欠报费的新闻比比皆是，官报局与地方政府的财政拉锯成为常态。据记载，南洋官报局多次催缴报费，“以沪道所属之苏松太二府一州属之各州厅县厅，欠解三十一年起，至本年秋季止官报费七百余元，屡催未解”，[52]将这种相互扯皮、对峙的胶着状态展现地淋漓尽致。面对报费压力，基层官僚也形成了相应的反抗策略。譬如一些地区以前后交接不当为由推诿报费，“各厅州县尝新旧任交替时，往往于任内既不缴解，后任又不列入交代。前任不缴，后任不认”。[53]官报局则对此严守谨防，要求地方做好交接。河南官报局即下发通知，要求各州县在更替中必须缴清报费，“本馆报费，各州县遇有交接，前任所欠报资，准归后任列入交代结算汇解，历经立案办理，倘后任不将前任欠款查清，即归后任清，还免得辗转延欠，贻误库款而咨赔累”。[54]
更有一些地方，拖欠报费数年有余，金额庞大，已成积习。以安庆府与《南洋官报》之间的关系为例[55][56]（见表2）：《南洋官报》发行前三年，除个别地区外，安庆府尚无欠费。1907年后，该府积欠《南洋官报》的报费金额逐年上升，每年欠费金额基本大于五六十元。尤其是新政最后三年，欠费已成家常便饭。其中，怀宁县欠款数额最为庞大，终年不缴，欠下五百四十多元。当然，安庆府仅只是安徽省九府之一，其他各府无一不积欠报费。[57]每州每县的积欠数额如滚雪球般层层累积，最终成为压垮官报的痼疾。
表2 安徽省安庆府积欠《南洋官报》金额表（1904-1910）
面对此种局面，官报局只能求助于地方督抚，期望借助上层官员行政手段的强压，得以收回报资。窥测其中，我们往往能看到多方势力的角逐样态。以《北洋官报》为例，每当遇到各州县拖欠不缴，互相推诿现象时，官报局只能向袁世凯求助，由其出面，勒令各属缴纳欠款。北洋官报总局曾在报纸发文，请求上级部门通饬各州县缴费，文中写到：
宫保锐意提倡，视同要政，检查旧案，通饬告诫不止一次。复经外务部奏准推广，以为转移风气之要图，果使各牧令热心公益，实力奉行，何至区区报费而玩延一至于此。若不申明定章，不惟有仰恳宪恩通饬各属迅将积欠各款扫数清解，以济要需并申明旧章嗣后州县新旧接替应纳报费，务须交代清晰。[58]
对此，袁世凯作了批复。他表示，“据详已悉候行府厅直隶州转饬各州县遵照办理缴”，[59]介入到了报费追缴过程。此外，官报局在言辞中处处提及袁世凯，借袁氏之名施加压力，勒令各州县缴纳报费。《南洋官报》亦采取类似方法，多次寻求江宁布政使樊增祥帮助。樊增祥在批文中指出，“迨至奉文饬催，即以前任未曾列交或催款另解一复了事，实属不顾大局，深堪痛恨。今核禀叙绅商学界欠款未缴与前任已经收款未解情形不同，自应由该令严催缴解何得推诿？仰即遵照赶紧催款解局济用，倘再置若罔闻定详请严惩，决不宽恕切切”。[60]文中对不缴费的官员进行严辞批评，指责他们“不顾大局，深堪痛恨”。该文将报费问题的严重性上升至国家政体层面，“决不宽恕”之类的言辞更表明了当局的强硬态度，要求所有地方一律补齐报资。
报费冲突更加激烈时，官报局与基层政府屡屡因报费发起争执，甚至出现退还官报、要求减少派销份数等案件。据《南洋官报》记载，江苏省扬子县曾出现退还官报一事。该报局收到一封署名为徐远的信函，声称该县荒凉偏僻，只需一份官报，剩下的十五份官报不需要派销，要求官报局将十五份官报的报费还给扬子县。布政使樊增祥阅后，令官员“饬查明徐远系属何人，肆意妄为，何至此极”，指出“官报系按大中小缺分派，按季缴价，办有数年。此次报章封发到县，自应呈由本官核阅后照案分派”。[61]樊氏的强硬态度表明，官报的订阅份额必须以核定为准，未经批准不能擅自变更，必须因循制度分配，全然不考虑地方的实际能力与阅读状况。最终结果是，扬子县仍需订阅十六份《南洋官报》，一份都不能缺。无独有偶，浙江平阳县[62]、四川营山县[63]、四川筠连县等都曾要求减少派销数量，减轻财政压力。筠连县以“该县地瘠民贫”为理由提出请求，然而四川官报局并未允准，批示道：“此禀之失言也，着即广为劝导阅看，毋庸以诉苦浮词晓禀”。[64]官报局的回复颇有深意，“失言”一词直接将错误扣在了地方政府的头上，而“诉苦浮词”等表达更是指责基层官员无所作为、只知抱怨。
既有官僚体制下，官报创办、销售由官方统一安排与分配，基本无需考虑市场反响。充足的资金对于任何报业发展无疑是一剂有效强心药。但是，当订购报纸俨然成为一项政治要求时，必将引起各界怨言。各省咨议局深表不满，指出“稍有价值之报，何至勒令派销？”[65]“何至”这一疑问反映出咨议局对派销模式不屑一顾，更昭示了官报无法适应报刊市场的生存境遇。种种矛盾，反映出官僚体制的嵌入虽能保证报纸经费与销量，但是派销模式层层剥削的举措直接损害了基层政府、机构以及个人利益。当这些群体财政紧张，官报发行便陷入“派销——拒缴报费——强制缴费”的恶性循环，导致报纸走向深层困境。
四
内容管理：新旧之间的社会反响
在官报内容层面，官僚体制同样带来了正反两方面影响。正面地看，借助官报的内容供给，官方主导的阅报与宣讲活动收获颇丰。为了扩大读者群体，官方开始创办白话官报，并借用行政力量大力推广，使官报内容能够以多种形式与读者见面。而从反面看，官报内容的编辑、选取只能在有限范围内进行，核心内容以文牍为主，兼及一些新知识和新思想。此情形下，即便配有优势的内容推广机制，就受众反馈而言，这样的内容设置依然导致其阅读成效颇为有限。
在内容推广上，官方坚持利用行政力量介入报刊宣传，并取得了一定成果，这体现在“成立阅报社”和“兴办白话官报”两个方面。
第一，地方政府、官报局承担起创设阅报社的重任。在官方推动下，一批阅报社、宣讲所得以出现。沧州宣讲所得到袁世凯批准，[66]直隶地区东门外天齐庙内改造的宣讲所也是经过袁世凯面谕而立，[67]京师督学局在天津大珊栏广德楼茶园自设南城第一宣讲所。[68]这些官办阅报社、宣讲社的内容以官报为主，主要是“北洋官报、政治官报、学部官报”等“十数种”，强调“宗旨纯正”。[69]演说内容一方面着重宣讲皇帝谕旨，“首重圣谕广训及近今颁布谕旨”，[70]另一方面则关注各类新知识，“以开民智转移风俗趋进文明为宗旨”。[71]在整个演说过程中，皇权威严始终渗透其中。在宣讲圣谕时，听者须“当堂肃立致敬，不得懈怠”，[72]官员“务必亲临，以肃听众”。[73]
第二，考虑到国民文化素质普遍低下的窘境，[74]官方决定多办白话官报，以此应对文言报纸宣传可能存在的失利。官方认为，白话报传播尤为迅速，“以报纸最足以感发人心，而白话报纸收效尤速，亟宜力求推广藉资开通”。因此，要求各省设白话官报的行政要求十分迫切，期望这类白话官报“宗旨务取纯正，志趣必须端方。各州县宣讲所须发给一份，令其按照演说，以开民智”。[75]创办白话官报的举措反映出办报者能够审时度势变更报纸文体，是官报变革的明显进步，更是新式官报面向大众的具体改良。为照顾不识字的民众，阅报社和宣讲所陆续添置白话官报，并以白话宣讲。袁世凯曾下令官报局“按期将白话报随同官报分递各州县转发劝学所，分给劝学员，携赴城乡村镇时，随地广为讲演，藉以开通民智”，[76]希望运用多种方式提升民众智识。
阅报社、宣讲所的增设，再加之白话官报的推广，阅报、宣讲活动受到部分民众的欢迎。《济南报》曾称，“开通风气，惟报纸为最捷滋。阳县豫幼竹明府因此特在息马地开帝庙内设一阅报公所，捐廉购备各种报章，任人入览，已于八月初一日开馆。近日取阅者颇觉络绎不绝云”。[77]《燕都时事画报》也曾记载，“阜城门外，公立宣讲取代阅报，自开办以来，每天看报的很多，到了午后宣讲，听讲的全都座满啦”。[78]“络绎不绝”、“坐满啦”等表述，展现出阅报、宣讲活动营造的氛围，可见官方主导的内容推广活动不乏成效。阅报社和宣讲所的成立，一定程度上起到开通风气的作用。以下两篇报道可以佐证：
前吉林某观察立一讲报社，近闻又一某观察自购各种新报在松江第一楼立一阅报社，来者甚众，所愿留心时务接踵而起以开风气。[79]
北洋官报局据枣强张令来牍以额派加派，并先后续购官报共一百零五份均经随时谕饬县境各村正副绅董劝谕阅，该绅民等亦深知所费无几，获益甚大。年余以来，风气大开，争先购阅。[80]
这些讲报社均由官报局和地方官员组织创办，从“来者甚众”、“争先购阅”等字眼可以看出官方推广的阅读活动确实起到了一定的作用。
不过，官方在内容推广中的力度有多大，它在相应的内容限制上的范围就有多广。与商业报刊不同，官报内容与官方行政高度统一，素材选取服务官僚体制，话语空间十分有限。《湖北官报》罗列了以下采编标准：一、“公牍先录，督署札饬次列，批示次列，各署局文牍至说贴手折则列专件”；二、“记事记本省重要事件，民情困苦、市面盛衰皆可记实”；三、“輶轩采风之意其流连光景者不录，以示与民报稍有分别”，[81]明确提出新式官报应与民间报刊有所分别，且公牍放在首位。直隶官报局也提到一些编辑准则，表明“官报篇首恭录圣谕广训一节，次则恭录谕旨，再次则本省之政治学务兵事旁至时务各学之新理，农工商业之近效，教务洋务之交涉，各国各省之新闻，凡足以动国人之心目者，靡不择要登载”，[82]与《湖北官报》如出一辙。这些准则，对官报内容筛选做出了严格限制。它们须以圣训、文牍为主，其次才是学务、工务、商务等实用信息。最重要的是，官报反复强调严肃性，内容上缺乏活力。
在上层官僚的监督规训下，政治性要求始终贯穿官报发展全过程。报纸刊载大量公告文牍，并不具备新闻纸的基本特性。此外，一些关于新知的内容也蕴含着清廷当局的政治意识形态要求。种种新旧观念之间的冲突与并行，让官报的内容文本套上了层层枷锁。据李斯颐统计，官报刊载最多的三项内容，依次为公文、章奏、新知与实业。如将前两项合称官文犊，则已占总量的50%以上。[83]
对于官报内容，陈天华痛斥道，“递出无关紧要之折奏；次载官场无谓之应酬；次录某官禀到、某员禀办之辕门钞……今日之报，乃言十数日前本省无聊无赖之事，污朽粪秽，阅之刺目”，[84]可见这些繁文累牍颇不为报纸读者所喜。即便是介绍新知识、新思想，官报上许多文章的根本意图，还在于维护既有统治，笼罩了一层政治色彩。《南洋官报》曾连载外交家陈季同发表的《自由界说》一文，认为诸如平等自由等西方社会思潮，属离经叛道之列。文章指出，法国革命与英国革命的爆发，是因为民众受歪理邪说怂恿，“误于自由之说”，[85]才导致政权颠覆。为了给清王朝寻找合法性，文章不断强调变革不是唯一出路，呼吁人民安守现状，公开声言“国家强弱之际，非变革党所能挽回，亦非自由一说即可转移其危机，吾愿世之少年勿以自由为借口焉可”。[86]反观同时期其他报刊，无论属改良派还是革命派，舆论宣传早已轰轰烈烈，以摧枯拉朽之势一扫旧思想、旧理念。民间报刊以犀利文辞、崭新观点刺激当时民众，尤其是青年知识分子，与官报形成了鲜明对比。
内容安排上的严格限制与政治导向，让官报鲜有竞争力。正如《时报》所言，“近有人在午帅前进言谓南洋官报因名为官报，遇事不便直陈，故销路日滞”。[87]尽管报纸数量不少，但很多民众对其并无热情。《北洋官报》推行时曾遭遇无人问津的情况，被“视为无关紧要，束之高阁或诿于风气不开，无处销售”；[88]《南洋官报》既在大城市遭人诟病，又在农村地区不被接受。其主编茅谦抱怨道：“惟是此项报纸在已经销流上海报章之处，则每视为陈旧公文、断烂朝报，而不屑于一盼，因之穷僻之乡渐闻其说，于是自省会至偏隅几于一口同声曰，官报太旧无人愿看，记者辄敢申辩之，曰此其中有不得已之苦衷焉，有不能移之公理焉”。[89]茅氏的诉苦值得细细解读。尽管官报的发行领域不断扩大，但无论城市还是乡村读者都不买账，并将“官报太旧”作为无人阅看的理由。一项由政府当局在改革期间创办的新生事业，却被读者冠以“旧”的名头，的确令人深思。
应该看到，就内容管理而言，在官方力量推动下白话报的创办、阅报宣讲活动的举行，的确在一定程度上起到开通风气的作用。清末涌入中国的不少新知识通过此类阅报社、演说等形式，传播到了下层社会当中。不过，这种推动停留在内容管理的路径和形式上，而不是文本和内涵上。从文本上看，文牍占据了官报的大部分篇幅。这类文本，被读者看成是“于社会毫无影响”。[90]针对反馈，官报主办者也意识到官报“日久逐渐颓靡”，[91]“体例虽严而取材略隘，公布官厅之法令而有余，振兴人民之观念而不足”。[92]一些官员更试图进行改革，安徽巡抚曾通饬改良官报体例，期望“搜讨文书撷群报之菁英，汇聚流之著述”，强调博采众长。[93]然而，这些零星的改革，重点仅仅停留在对既有体例的修修补补上，其改版后风格类似于官文书，仍难以逃脱被“束阁不观”的下场。
五
结语
有学者指出，“清季官僚体制的积重难返是不容讳言的”，[94]这些积习深刻影响了新式官报的发展历程。官报面临的结构性困境，与官僚体制密不可分。以往研究重点关注官僚体制对官报的束缚，且多集中在内容文本层面。本文则认为，官僚体制产生的影响是双重性的，官报一方面依赖官僚体制为其提供的经费、销售和发行保障；另一方面又必须承受官僚体制的种种积习。
从传播网络到经营模式，再到内容管理，我们可以清晰地看到这种双重影响的展演方式。官僚制度安排下，新式官报在清末最后十年间由点到面，全方位覆盖了彼时中国，构筑了报刊主导下的官方传播网络。以《内阁官报》为首的中央级官方报刊负责登载一切政府文牍，各部门设有专业性报刊，各省设有省级官报，各省下属部门亦设报纸，形成从中央到地方，从部到署的纵横结合的官方传播网络。在经费来源、内容推广上，官方的力量也发挥了重要作用，让新式官报具备了走向全国各地的可能性。然而，借助官方邮政的运输手段，自上而下的派销模式，以及对于官报内容的严格限定，则让官报运作只停留在“搭架子”的水准上，而未能真正彰显这套架构的传播实效。拖沓敷衍、经费盘剥、内容僵化，让新式官报的表面看上去是“新”的，内在运作上仍是“旧”的。而造成这类现象的原因，离不开支撑官报运作的清末官僚体制。
透视新式官报的兴衰过程，可以看出清末官僚制度已经成为一种惯性，具有强大的同化能力，它带来了官僚阶级内部成员的行动方式。当官报创办后，官员们便自觉将其沿用在报纸上，致使官报的政治功效远远大于媒介功效。当政治需求与报业规律发生冲突时，后者必须服从前者。新政改革期间，清政府试图搭建举国范围内的官报网络，但为之服务的官报系统却深受官僚体制影响，只能带着镣铐进行运作。新式官报的生存境遇是新政改革的微观面相却又反映其深层矛盾，即新的变革都可能被旧的体制拖累。因此，无论变革的规划是如何先进宏大，最终会被官僚体制的结构性困境束缚，实践者只能草草了事，以残局收场。
【注释】
[1] 李斯颐，《清末10年官报活动概貌》，《新闻研究资料》，1991年第3期，第132-133页。
[2]《 县官派销官报（南京）》，《时报》，1904年9月18日第6版。
[3] 《官报之前途（吉林）》，《时报》，1908年1月24日第5版。
[4] 《四川官报局总办札饬各州县推广官报文》，《南洋官报》，1904年第117版。
[5] 吴廷俊主编，《中国新闻事业史》，武汉：武汉大学出版社，2009年，第38页。
[6] 陈玉申，《晚清报业史》，济南：山东画报出版社，2003年，第295页。
[7] 马艺，《天津新闻史》，天津：天津人民出版社，2015年，第65页。
[8] 相关研究对此已有关注，详见涂凌波，《现代中国新闻观念的兴起》，北京：中国传媒大学出版社，2016年，第147页。
[9] 周雪光，《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《开放时代》，2013年第3期，第5-28页。
[10] 【英】李提摩太著，李宪堂、侯林莉译，《亲历晚清四十五年：李提摩太在华回忆录》，天津：天津人民出版社，2005年，第237页。
[11] 《督宪袁准吉林将军咨调查北洋官报成案章程札饬本局查照文》，《北洋官报》，1907年第1286版。
[12] 《咨送兵事杂志》，《申报》，1909年7月6日第3版。
[13] 《纪官报》，《大公报》，1902年7月28日第4版。
[14] 《严催官报出版武昌》，《申报》，1905年4月11日第9版。
[15] 吴趼人著，海风主编，《吴趼人全集（第10卷）》，哈尔滨：北方文艺出版社，1998年，第125-126页。
[16] 《鄂督张札开官报武昌》，《申报》，1905年3月24日第3版。
[17] 刘望龄，《黑血·金鼓：辛亥前后湖北报刊史事长编（1866-1911）》，武汉：湖北教育出版社，1991年，第2-3页。
[18] 《宣布预备立宪上谕》，《宪政杂识》，1906年第1版。
[19] 故宫博物院明清档案部编，《清末筹备立宪档案史料（下）》，北京：中华书局，1979年，第1060-1061页。
[20] 《本报发行章程》，《政治官报》，1907年第1版。
[21] 黄瑚，《中国新闻事业发展史（新世纪版）》，上海：复旦大学出版社，2001年，第61页。
[22] 1906年8月25日，《开封简报》创于开封。1911年7月10日起，该报改名为《中州日报》。因此本文将这两份报纸视为同一份。
[23] 《河南白话演说报》又名《河南白话报》。1906年创于开封，初为隶属河南官书局的半官方报纸，至1908年7月出第一百三十五期后停刊。1908年8月1日起遵奉抚宪札饬改名为《河南白话科学报》。考虑到报纸的延续性，本文将这两份报纸视为同一份。
[24] 《内阁官报条例》，《内阁官报》，1911年第1版。
[25] 《又咨复凉庄副都统寄阅官报文》，《政治官报》，1908年第130版。
[26] 《又咨复科布多参赞大臣寄阅官报文》，《政治官报》，1908年第130版。
[27] 《赫税务司允准连廉取官报邮费》，《通问报耶稣家庭新闻》，1906年第236版。
[28] 《学部官报发售章程》，《直隶教育杂志》，1907年第12版。
[29] 《内阁官报条例》，《内阁官报》，1911年第1版。
[30] 《代销本报处》，《南洋官报》，1904年第46版。
[31] 《赫税务司允准连廉取官报邮费》，《通问报耶稣家庭新闻》，1906年第236版。
[32] 《税务大臣咨覆邮传部査核报界请减邮费电费文》，《南洋官报》，1907年第103版。
[33] 有关商业报刊发行的相关研究，详见邵绿，《略论申报的发行方式》，《新闻记者》，2012年第6期，第67-71页。
[34] 《整顿驿递官报批词》，《北洋官报》，1905年第636版。
[35] 同上。
[36] 《署提学司袁批义乌县劝学所总董何贤瑞禀官报遗失请饬査催送由》，《浙江官报》，1910年第1版。
[37] 《又咨复湖南巡抚查追中途遗失官报文》，《政治官报》，1908年第130版。
[38] 《咨请勿任邮局漏失官报》，《吉林官报》，1908年第125版。
[39] 《整顿驿政》，《大公报》，1902年10月8日。
[40] 《后议》，《南洋官报》，1905年第1版。
[41] 同上。
[42] 《各省报界汇志》，《东方杂志》，1905年5月28日第94版。
[43] 《陕甘总督升允奏添办敎育官报片》，《北洋官报》，1909年第2066版。
[44] 《考察政治馆请饬各省分认政治官报常年经费折》，《吉林官报》，1907年第23版。
[45] 黑龙江省档案馆编，《黑龙江报刊》，黑龙江省档案馆，1985年，第60-61页。
[46] 《考察政治馆请饬各省分认政治官报常年经费折》，《吉林官报》，1907年第23版。
[47] 《四川官报派销数目》，《北洋官报》，1904年第203版。
[48] 《照会派销南洋日日官报》，《申报》，1906月11月1日第17版。
[49] 《本司支批平阳县详请减派教育官报文》，《浙江教育官报》，1909年第7版。
[50] 《北洋官报总局详请饬催各州县积欠报费文并批》，《北洋官报》，1907年第1362版。
[51] 黑龙江省档案馆编，《黑龙江报刊》，黑龙江省档案馆，1985年，第48页。
[52] 《催解官报费》，《时报》，1907年11月24日第9版。
[53] 《本署司袁通行各府严催各厅州县欠解学部官报及教育官报费勒限扫解并列入交代文》，《浙江教育官报》，1910年第28版。
[54] 《本局特白》，《河南官报》，1906年第120版。
[55] 《安徽省欠解南洋官报费淸单（续）》，《南洋官报》，1910年第109版。
[56] 详见《安徽省欠解南洋官报费淸单（续）》，《南洋官报》，1910年第109版。
[57] 徽州府积欠九百二十四元七角零三厘、池州府积欠二千一百五十四元五角一分三厘、太平府积欠一千三百七十九元九角九分二厘、宁国府积欠一千八百五十三元四角六分七厘、庐州府积欠一千八百七十元零三角四分六厘、凤阳府积欠二千八百八十四元四角三分四厘、颍州府积欠一千四百二十六元一角二分一厘（详见《安徽省欠解南洋官报费淸单（续）》，《南洋官报》，1910年第109版）。
[58] 《北洋官报总局详请饬催各州县积欠报费文并批》，《北洋官报》，1907年第1362版。
[59] 同上。
[60] 《宁藩司樊批铜山县禀南洋官报费欠款未解一案由》，《南洋官报》，1909年第71版。
[61] 《宁藩司樊札扬州府转饬扬子县查明擅修书信封还官报之徐远禀复察办文》，《南洋官报》，1910年第91版。
[62] 《本司支批平阳县详请减派教育官报文》，《浙江教育官报》，1909年第7版。
[63] 《官印刷局批营山县禀学务款绌再请减发官报一案文》，《四川官报》，1910年第6 版。
[64] 《本局批筠连县请减发官报十分禀》，《四川官报》，1904年第13版。
[65] 《各省开办咨议局》，《申报》，1909年11月16日第3版。
[66] 《沧州设立宣讲所禀并批》，《北洋官报》，1905年第794版。
[67] 《宣讲所牌示》，《北洋官报》，1905年第689版。
[68] 《督学局设立宣讲所》，《北洋官报》，1906年第1166版。
[69] 《静海县吴令增鼎禀开办宣讲所阅报社文附章程并批》，《北洋官报》，1909年第1973版。
[70] 《保定大慈阁阅报社牌示》，《北洋官报》，1909年第1993 版。
[71] 《大城县邱令鸿光禀开办宣讲所阅报社暨试办简章请示遵文并批》，《北洋官报》，1908年第1911版。
[72] 《天津宣讲所规则》，《北洋官报》，1905年第905版。
[73] 《河南官报局颁发白话报演说简章》，《北洋官报》，1906年第1144版。
[74] 以河南省为例，据报纸记载，“汴省普通社会能识字者约不过十之三”，详见《河南官报局颁发白话报演说简章》，《北洋官报》，1906年第1144版。
[75] 《拟饬多办白话官报》，《直隶教育杂志》，1906年第9版。
[76] 《直隶学务处遵饬拟令劝学员宣讲官报局所编白话报呈请核示文并批》，《北洋官报》，1905年第877版。
[77] 《阅报踊跃》，《济南报》，1904年第113版。
[78] 《宣讲所之进步》，《燕都时事画报》，1909年第1版。
[79] 《设阅报社》，《笑林报》，1907年2月7日第2版。
[80] 《劝谕阅报》，《济南报》，1904年第830版。
[81] 《改办官报叙例》，《湖北官报》，1910年第114版。
[82] 《直隶官报局试办章程》，《选报》，1902年第30版。
[83] 李斯颐，《清末10年官报活动概貌》，《新闻研究资料》，1991年第3版，第138页。
[84] 陈天华著，刘晴波、彭国兴编校，《陈天华集》，长沙：湖南人民出版社，1958年，第17页。
[85] 《自由界说》，《南洋官报》，1904年第22版。
[86] 同上。
[87] 《停办南洋官报》，《时报》，1906年11月23日第5版。
[88] 《北洋官报局通饬各县阅售官报章程札》，《南洋官报》，1904年第82版。
[89] 《南洋官报总局调查员茅孝廉谦致派销官报各州县书》，《南洋官报》，1906年第1189版。
[90] 《各省报界汇志》，《东方杂志》，1905年9月23日第230版。
[91] 《改办官报叙例》，《湖北官报》，1910年第114版。
[92] 《督院张批东巡警道详拟改良警务官报办法缘由文》，《两广官报》，1911年第4版。
[93] 《札饬改良官报体例》，《北洋官报》，1909年第1771版。
[94] 罗志田，《革命的形成：清季十年的转折（上）》，《近代史研究》，2012年第3期，第4-27页。
本文作者：
程河清（南京师范大学新闻与传播学院博士生）、
张晓锋（南京师范大学新闻与传播学院执行院长，教授、博士生导师）
文章来源：《新闻大学》2020年第9期
本期责编：袁明珠
（中山大学政治与公共事务管理学院本科生）
