民国时期南京中央饭店
民国时期城市地价、房价和房租问题
张念瑜
一、中国近代以来的城市发展和人口城市化的特点
在十八世纪中叶欧洲资本主义工业革命产生之前，欧洲的城市和城市人口都少于中国。罗马帝国国土面积约500万平方公里(AD117)，西罗马帝国崩溃之前, 整个罗马帝国境内（包括东罗马帝国) 大小城市约有5627 座，罗马帝国城市人口175万人[1]，每座城镇平均人口311人（周义保,张南，1991）。公元二年，西汉国土面积为609万平方公里。县级城市1587座，全国总人口6000万人，每个县城平均37807人（《汉书·地理志》）。日本学者宇都宫清吉测算西汉时期城市人口大约占30%，周长山测算西汉城市人口占27.7%，东汉占27.5%（周长山.2001）。显然，汉代的城市人口及占总人口的比例都高于罗马帝国。
欧洲总面积1016万平方公里。1800年，欧洲总人口1.46亿人，1万人以上的城市为364个，城市居民1220万人（弗里斯，2015.pp.32-34）。1800年，379个城市的人口占总人口的比例为10.1%（弗里斯，2015.p.57）。1820年中国国土面积1316万平方公里，总人口4.36亿(1851年）。1893年，中国1万人以上的城市达289个，1万人以下的城市为7100个，城市人口达7.7%（赵冈，2006.p.158）。显然，进入19世纪，欧洲人口城市化水平高于中国。
1750年（乾隆十五年)是中国开始落后于欧洲的分际线。1840-1842年中英发生鸦片战争，中国战败，被迫签署《南京条约》。随着一系列不平等条约的签署，中国共开放“条约口岸”104个。1898年中国自辟秦皇岛为商埠；1899年，福建三都澳、湖南岳州被开辟为商埠地；1904年，济南、周村、潍县三地自开商埠，等等。随着100多个城市开埠通商后,进出口贸易不断增长、新式工业企业的出现，城市人口也在快速增长。中国新增城镇的数量和人口城市化进入了一个新的发展时期（参见表1-1和图1-1）。
1915年，中国10万人以上的城市大约共有43个，其中开埠城市为22个（表1-2），占全部10万人口以上城市总数的51.1％。100万人口以上的城市共有2个，其中开埠城市占一个；50-100 万人口以上的城市共有12个，其中开埠城市为8个；20-50万之间的城市共有11个， 其中开埠城市共有3个；10-20万人口的城市共有18个， 其中开埠城市为10个（日本东亚同文书院.pp.360-361）。显然，开埠城市成为近代中国大中城市发展的主体。
但是，原来作为封建政治统治的一批城市,在近代基本处于停滞的状态,人口城市化也相当缓慢。这些城市包括都城北京和一些省城，如西安、南昌、长沙、成都、太原、兰州等城市。如果设1843年=100，1933年，重庆、成都人口增长率为100%；太原、兰州人口增长率为110%；西安人口增长率为40%；贵州人口增长率为140%（胡焕庸，张善余，1984.p.260）。
中国近代城市化发展是与资本主义发展相适应的。但中国的城市化起步比美国、德国、法国、日本晚一个世纪，比英国晚两个世纪（参见表1-3）。因而，中国城市化率水平也与世界平均水平相差至少落后一个世纪。
二、民国时期城市“房荒”现象
民国时期的“房荒”或住宅缺乏问题是中国近代城市化过程中的重要的社会经济现象。实际上，在欧洲工业化、城市化过程中也曾出现过“房荒”或住宅缺乏问题。19世纪中叶以后的德国，因在普法战争（1870-1871年）胜利后获得50亿法郎的战争赔偿（约合7亿多两白银）[2]，加快了工业化和城市化的进程，由此也引起了城市“房荒”或住宅缺乏问题。恩格斯在《论住宅问题》一书中指出：“今天所说的住宅缺乏现象，是指本来就很恶劣的工人的居住条件因为人口突然涌进大城市而特别尖锐化；房租大幅度提高，每一所房屋里的住户愈加拥挤，有些人简直无法找到住所。这种住宅缺乏现象之所以引起人们的纷纷议论，只是因为它不只局限于工人阶级，而且也伤害到小资产阶级。”（马克思恩格斯，1964.pp.237-238）恩格斯进一步指出：“住宅问题，只有当社会已经得到充分改造，以致可能着手消灭城乡对立，消灭这个在现代资本主义社会里已弄到极端地步的对立时，才能获得解决。”（马克思恩格斯，1964.p.271）在恩格斯看来，城乡对立是一个国家由农业社会向工业社会转变期间随着经济发展，城市住房出现缺乏的根本原因。这种情况在中国近代城市化过程中有规律地出现。
我们在上文已述，中国近代城市化发展与资本主义在中国的发展是密切相关的。人口增长较快的城市都是开埠城市。民国时期的一线城市为上海、北平、广州、天津、南京、汉口（见表1-4）。除了北平之外，都是开埠城市。而北平是北洋政府的首都，南京是国民党主政的国民政府首都；重庆是抗日时期国民党的陪都。并且，这些城市都是直辖市[3]。从1947年的统计资料来看，城市人口的变化受战争因素的影响较大。而城市地价、房价、房租又受城市人口变化的影响。从总体上讲，城市人口越多，城市地价、房价、房租就越高，“房荒”就越严重。反之也然。
三、民国城市地价不断上涨
中国传统社会是以农立国的农耕文明。国家治理的基本原则是“理民之道，地著为本。”（《汉书·志·食货志上》）这里讲的“地”主要是指“耕地”，鲜有论及城市土地问题。但随着近代城市的发展和人口城市化进程的加快，城市土地问题成为了城市社会经济发展一个挥之不去的问题。
从清代以来，农村耕地价格一直呈上涨趋势。据卜凯调查，自1895 年至1925 年，小麦地带各区和水稻地带地价有递升的趋势（卜凯，1941.pp.456-458）。1929 年对山西17县的调查显示，17县的耕地价格平均数，1919 年每亩5.32元，1924 年7.78 元，1929 年17.9 元。许多地方涨了150-500%（陈翰笙、薛暮桥、冯和法，1989.p.74）。同时，城厢或城郊[4]宅基地价格变动较小（见图1-3），如果设1912年=100，1934年宅基地的价格指数为167.11。
但是，自1842年“五口”通商以来，南京、上海、天津与广州等大都市地价大幅上涨。1912年4月1日，孙中山《在南京中国同盟会会员饯别会上的演说》中说：“上海今日地价较百年前增加奚止万？我国工业，现方形发展，商务亦日见繁盛，五十年后，吾人将睹许多商埠与今日上海无异者也。故吾人当早为筹谋，务使将来土地不劳而获之增益归于人民，而不致为占据土地之资本家私有也。”（孙中山，1981.p.329）。进入民国时期，中国开埠的大都市和民国时期的首都，土地价格直接受欧美经济潮流的影响，其变化甚为剧烈，上海、天津两市尤甚剧烈（见表1-4）。天津
市每亩地的价格，1933年比1912年高3000多元/亩；1930年，上海公共租界南区每亩地价为15.087万元（國民政府主計處統計局，1946. p.107）。上海公共租界地价，1930年比1912年高1800元/亩以上。1921年，上海公馆马路外滩，每亩估价10万两银，1931年每亩估价18.5万两银，增1.85倍；上海霞飞路华龙路口，1921年每亩估价3600两银，1931年每亩估价1.8万两银，增5倍（韩宏伟，2012）。1933年春，一位名叫斯巴克的外克的外国地产商人在上海西人会计师公会演讲时指出：“上海金融组织之基础，系建筑于房地产之上”（吴福明.2014）。也就是说，上海地价是由金融资本炒作起来的。
南京地价平均水平低于上海、天津，但城区不同区间地价水平相差悬殊。1928年，第一、二、三区平均价格为2400元/亩；第六、七区每亩地价为720元，第五区每亩平均地价450元（國民政府主計處統計局，1946. p.107）。
四、民国时期城市商业建筑物价值
國民政府主計處統計局在处理“建筑物件数面积与价值”数据时是放在“商业类”栏目之下，应该属于商店、饭店、银行、典当行之类的建筑物。但没有住宅造价方面的统计数据。然而，公馆别墅类、受欧美建筑风格影响的现代住宅的造价与城市商业建筑物造价差别并不大。普通老百姓的住宅，多为庭院式的、一层的木质结构房屋，其造价明显低于商业建筑物的造价。为便于有一个对照，表1-5列出了1929-1933年中国部分城市商业建筑物的价值。
由图1-5可见，上海、青岛市每件建筑物的价值大于其他城市，但南京建筑物每平方米的造价却是最高的（图1-6），甚至高得有点离谱。这是耐人寻味的。我认为，这与政府推行《首都计划》，由政府营造城市建设有密切关系。
五、民国时期城市住宅价格构成及价格水平问题
1927年4月18日，国民政府定都南京后，发布了《首都计划》。首都功能划分为中央政治区、市级行政区、工业区、商业区、文教区和新住宅区。实际上，住宅区设在旧城各处，分为四个等级，即第一、第二、第三住宅区及旧住宅区。第一住宅区为官僚等上层阶层住宅区，即山西路、颐和路一带；第二住宅区为一般公务人员住宅区；第三住宅区中又分四区，其中三区在距市区远而偏僻的市郊，一区即为下关的棚户区。至于旧住宅区则原封不动地加以保留（国都设计技术专员办事处，2009.p.176）。这样，住宅规格的高低决定了各区域的居民构成与社会分层，南京城市住宅空间的布局也随之由传统的以自然化分区为主，向以社会分层化为主的空间布局转型（陈蕴茜.2011）。不同规格、档次的住宅，其价格构成是存在较大差别的。
民国时期没有全国性的住宅价格统计数据。我们可以从住宅价格的构成因素方面来分析住宅价格水平及变化情况。
（一）土地费用。
1930年《土地法》实施前，购买基地的总价款是住宅价格的组成部分。1930年以后只有上海、青岛、杭州等地实施了地价税制度（國民政府主計處統計局，1946. p.109）。1亩=666.667平方米。6层以下的楼房的容积率一般为0.8-1.2（容积率=总建筑面积÷总用地面积）。我们按1.05计算，1亩基地的建筑面积为700平方米（666.667*1.05）。如果地价为2400元/亩，每平方米住宅建筑面积摊到的土地费用是3.429元/每平方米。
（二）住宅建筑安装成本
1933年，南京商业建筑物平均每平方米为213.88元，上海为34.8元/平方米。商业建筑物与高档次别墅的造价差别并不大，但与一般的住宅、棚户房的造价是有差别的。
（三）房地产开发商的正常利润。
房地产开发商的正常利润按照成本利润率12%计算。房屋中介机构在交易过程中直接收取中介费，如过户费为房款的1%，中证费为房款的3%，等等。
（四）房地产税收与规费
民国初期，沿袭晚清的税制，房地产税被称之为“房捐”。住宅“房捐”，1915年为租价的5%，1917年降为3%[5]。从1928年开始，南京国民政府对房地产税进行了改革[6]。房地产税包括地价税、土地增值税、土地改良物税或房捐、契税，等等。
（1）土地税。土地税包括地价税和土地增值税。根据1930年颁布的《土地法》，开征地价税、土地增值税。但要开征这些税收，必须先行进行土地整理和地价评估。抗战前只有上海、青岛、杭州、南昌、广东等发达地区开征了地价税。1937年，国民政府出台了《各省市土地税征收规则》，截止1947年，江苏、浙江、江西等十余个省47个市县开征了地价税，13个市县开征了土地增值税。但各地的做法存在一定的差异。1933年上海出台的《征收暂行地价税章程》规定，地价税税率按地价征收6%。全年分两次缴纳，由土地所有者承担。假设地价为2400元/亩，地价税为144元。但实行地价税制度后，政府可以将租赁公地给城市居民自建住宅。
（2）土地增值税。土地增值税是土地所有权转移或届满10年时征收，仅对增值部分计征，税率分四档，自20%累进至80%。
（3）土地改良物税或房捐。房捐属于地方税种。1941年国民政府颁布《房捐征收通则》，1943年又颁布房捐条例十四条加以改进。1947年《土地改良物税征收规则》规定，营业用房税率不得超过法定地价的1%；出租住房不得超过法定价的0.5%。居民自用房（每户不超过1间）免税。
（4）契税。契税是一个传统税种。北洋政府时期基本沿用清制的“买九典六”征收契税，但各地的契税税率差别很大[7]。1927年，南京国民政府将契税划归地方税。1934年8月，财政部《修正改订契税办法四项》规定契税税率以“卖六典三”为上限，附加以正税的半数为计征原则，契纸每张0.5元。1940年12月18日，国民政府发布的《契税暂行条例》将契税税率调整为“卖五典三”。1943年5月5日发布的《契税条例》调整为卖契税率为15%，典契税率为10%。1946年又降为“卖六典四”。
（5）印花税。房地产的印花税是对房地产凭证所征收的税，由各地邮局代办。
（6）所得税。1936年7月，国民政府发布的《所得税暂行条例》规定，营利事业所得税率4%至30%。1943年1月公布《财产租赁所得税条例》，1946年4月修改列为所得税第四类，其中土地房屋分12级按规定所得额分级课税。
（7）遗产税。1928年，财政部制定了《遗产税征收条例》，但没有能付诸实施。1938年，因抗日战争所需军费开支浩大， 10月6日正式颁布了《遗产税暂行条例》24条，于1940年1月1日正式开征。1949年颁布《遗产税法》，不动产遗产和其他遗产的价值共分11档，累进税率从1%到10%。
（8）其他苛捐杂税。所谓的苛捐杂税都是地方税，各地名目繁多，如附加税、教育税、地方教员费、地方教育费、参事会经费、解厅自治费、解厅中用费，等等。
（五）住宅价格变动水平问题
我们将住宅价格构成分为土地费用、住宅建筑安装成本、房地产开发商的正常利润、房地产税收与规费四部分。因而，我们按照不同类住宅，分别讨论其理论价格计算问题：
第一，高级别墅和官邸理论价格。民国时期的官邸建设随意性强。蒋介石在南京有三处别墅，即憩庐（总统官邸）、陶庐（“蒋介石温泉别墅”）和美龄宫（“南京主席公邸”）。李宗仁公馆位于鼓楼区，占地面积4473平方米。有一幢门房，一幢楼房，二幢平房。公馆主楼为西式带阁楼的三层楼房，砖混结构。单土地费用就达322万银元，当时南京商业建筑物价值213.88/平方米，我们按容积率0.8计算，总建安成本77万银元。此官邸总成本达400万银元。
第二，政府高级职员的住宅的理论价格。《首都计划》对政府职工的住宅定位是：“住宅之建筑地点，应以后湖东北、中央政治区东、西、南三面为之。”这类住宅不仅建筑成本高，配套设施好，楼距较大，且配有绿地及宽阔的道路。政府职员的住宅由政府建设。这类住宅每幢占地400平方米，按当时平均地价计算，参照当时商业建筑物价值计算造价，成本利润率为12%，税费占房屋购款的23%[8]，南京、上海、天津、广州市的房屋总成本和销售价格如表1-6，如果占地面积为200平方米，每幢房屋总成本和销售总价减半。
第三，政府建设的公营住宅或廉租房。由市府营建廉租房，以下三类居民可入住：即收入低微的工人；因筑路拆屋而失所栖止之居民；政府职工。《首都计划》对这类住宅区位、建筑样式、所用材料、厨卫设备等进行了初步的设计，工人住宅应由工厂负责建设，政府指导。这类住宅，地价、建安成本应该远远低于政府营造的住宅的成本。这类住宅的居民只需要交房租。
第四，居民自建住宅。《首都计划》也建议政府提供租赁公地、市民自行建房（陈蕴茜.2011）。当然，有能力的居民也可以买地自建住宅。民国时期的住宅建筑并没有君主专制时代的“礼制”，自建住宅的大小、繁简，根据自己的经济实力来设计。
第五，城厢地区民宅的价格。1934年全国城郊平均地价为317.90元/亩。如果购买土地200平方米，建筑面积160平方米的住宅，土地费用为0.596元/平方米。房屋结构简陋，其建安成本按10元/平方米计算，利润1.2元/平方米，税费1.18元/平方米，四项合计为13.05元/平方米，建筑面积160平方米的住宅总价款为2088.68银元。如果是100平方米的住宅，只需要1305银元。
第六，城厢地区居民自建棚户房。用200平方米的土地费用为95.367元。其他需要购买的建筑材料是木材、砖瓦、石灰等。需要外请木工、瓦工，其他人员可能是亲戚朋友帮忙。三间房屋可能花费500银元左右。当然，还有更穷困的家庭，连棚房都建不起，用几根木棍搭成一个架子，上面铺一个破席形成一个“窝棚”（周俊旗，2002.p.90），这样的“窝棚”就花不了几块银元。
以上讨论的是理论房屋销售价格或供给价格。虽然讲的是“理论价格”，但都是有实际依据的，可以用于比较研究。
六，民国时期城市的房租
从理论上讲，房屋租赁价格由房屋的折旧费、维修费、管理费、利息、利润、房捐（现在称之为物业费）、地价税等构成。但房租的高低受房屋本身建设装饰质量、房屋所在地周围的服务设施（学校、医院、商场等）和交通条件等因素决定。这些都是是房屋的供给方面的因素（参见表1-7），还有一个起决定性的因素是房屋的有效需求。
中国近代城市房租在城市之间的差距主要受开埠通商和对外租借土地有密切的关系。民国时期的一线城市为上海、北平、广州、天津、南京、汉口。除了北平之外，都是开埠通商城市。这些一线城市的地价、房价和房租都高于二线、三线城市。同时，在这些一线城市中，上海、天津的地价、房价和房租高于北平、广州、南京、汉口。这是因为天津、上海的租界最多，同时，外资设立企业最多。1840-1894年间，外资在中国开设企业102家，其中62家设立在上海（严中平，2012.表4-15）。1935年，鲁迅在上海租了一个小院子，每月房租加上“巡捕捐”（物业费），将花费160块大洋/月。当时上海一年的房租在北京可购买两个小四合院（李开周，2013.p.5）。
民国时期城市房地产发展基本上呈现一种畸形的发展状态,尤以首都南京为甚。不管是1927至1937年还是战后,南京的房地产公司业务相当庞杂,大多进行土地投机,直接投资于住宅建筑的不多（龙天贵，2018）。同时，由于国家对房屋销售环节征税过重，地方政府的各种苛捐杂税达到购房款的20%以上，因而，房地产公司建好住宅房之后不是销售而是租赁，房屋租赁市场比较繁荣，也形成了一批专门以出租房屋而谋生的人。据统计，到解放前夕，天津拥有300-1000间（每间约15平方米建筑面积）房产的大房主有100多人；拥有10-300间房产的房主有6000多人。这些房主在天津拥有5万多间房屋，占天津全部私人房产（包括劳动人民自有自住的）房屋总数的三分之一以上（周俊旗，2002.pp.90-91）
另外，抗日战争和国内战争是导致城市房租上涨过快的一个重要因素，以致北平、天津、上海、重庆、广州、昆明、兰州等城市出现严重的“房荒”，有钱租不到房屋居住。
七、民国时期城市住宅管理制度
（一）建立以《土地法》为基础的住宅制度体系
从清末法制改革到北洋政府时期，尚未建立现代意义的房地产法律。1929年，南京国民政府颁布了《民法》；1930年颁布《中华民国土地法》；1934年出台了《土地法施行办法》（1936年、1946年对《土地法》和《土地法施行办法》进行修订）。《土地法》原则性规定私人住宅占有土地的限额、交纳土地税（地价税、土地增值税）和房捐的办法。同时，规定了政府保障城市居民住宅权的责任；城市住宅权私有住宅登记以土地登记为依据。以《土地法》为依据，国民政府制定了一系列房地产法规，包括城市住宅保障制度、城市住宅租赁价格调控制度和房地产税收制度，等等。
（二）政府建设公营住宅，构建城市居民住宅权的保障体系
第一，实行官邸制度，为高级公务员建设高级别墅或官邸。
第二，为中高级公务员建设公营住宅。
第三，政府有责任为城市居民“准备房屋”。《土地法》第161条规定：“随时可供租赁之房屋”，即赋予了政府对住宅保障的责任[9]。
第四，政府实施住宅救济措施。1930年版和1947年版《土地法》均规定，如果准备房屋数量不足，则政府要采取救济措施。1930年版《土地法》规定救济措施有三：一是规定房屋标准租金；二是减免新建房屋的税款；三是建筑市民住宅（第162条）。1946年版《土地法》只规定了减免新建房屋的税款（第95条）一项。抗战中颁布的《社会救济法》（1943年）第34条规定：“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍，免费或廉价租与平民暂时住宿。”
第五，鼓励私营住宅制度。南京国民政府出台了许多积极鼓励、奖励修建私营住宅的举措。（1）减免私人新建房屋税款。（2）政府为私人建筑提供贷款担保。1938年颁布的《内地房荒救济办法》规定政府对私人建筑经费不足者，为私人贷款提供担保。（3）奖励建筑私营住宅。《内地房荒救济办法》规定对于合乎下列条件的私营，政府给与奖励：在地方政府指定之区段内建筑者；建筑成村满二十幢者；院落占基地面积40%以上者；建筑合于经济、坚固、卫生之原则而尽量采用国产材料者；建筑经等级合格之技师或技副设计绘图并经主管机关核定者；建筑资金筹足60%以上者；住宅建成后，依照土地法第163条至第167条的规定出租。政府的奖助措施包括：通街道路及公用设备由地方政府尽先完成；房捐减半征收，但应以三年为限；建筑经费不足者介绍押款（张群.2008）。
（三）建立地价、房价和房租的宏观调控体系
我们在前文已述，由于国家税费政策和战争的原因，建设住宅、住宅买卖不如住宅租赁业务火爆[10]。因而，房租上涨或“房荒”是当时城市住宅的主要矛盾，调控房租也是当时政府的一项重要工作。
国民政府以《土地法》为基础[11]，制定了一系列住宅管理法规。1938年12月公布《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（后多次修订））；1943年12月13日施行《战时房屋租赁条例》；1947年12月1日施行《房屋租赁条例》。另外，对房地产的税收和规费等，也出台了一系列法规。
八、结束语及评论
民国城市的住宅问题具有特殊性：它是中国近代以来对外全面开放和人口城市化的集中体现，也是山河破碎、战争频仍、社会动荡不安的综合反映。袁世凯死后的北洋政府，政令不出北平城，各地各自为政。1927-1936年间是南京国民政府难得的社会经济发展的“黄金十年”，但从1937年7月7日卢沟桥事变、日本全面侵食中国领土，到1940年3月汪精卫伪国民政府在南京正式成立，蒋介石领导的重庆国民政府管辖范围不到全国人口的一半[12]。当时的一线城市全部沦陷。所以，南京国民政府的法律实际上是失效的，没有全国性意义。本文介绍民国时期的住房制度主要还是讲南京国民政府“黄金十年”的事情，但不限于此。
第一，南京国民政府的住房制度受孙中山先生的民生主义思想的影响巨大。
1924年4月12日孙中山先生手书的《建国大纲》第二条明确规定：“建设之首要在民生。故对于全国人民之食、衣、住、行四大需要，政府当与人民协力，共谋农业之发展，以足民食;共谋织造之发展，以裕民衣;建筑大计划之各式屋舍，以乐民居;修治道路、运河，以利民行。”（孙中山，2012.p.334）。孙中山在实业计划中，将居屋工业分为：（甲）建筑材料之生产及运输，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供给，积极谋求住宅改良与增加（孙中山，1981.p.356）。1930年版《土地法》中“房屋救济”的条款、抗战爆发后发布的多种房荒救济法规、住宅政策都可以在孙中山的思想里找到源头。
第二，建立了以《土地法》为基础的住宅制度体系。
欧美发达国家的住宅法大多独立成体系，而南京国民政府的房地产制度体系是《土地法》为基础的。由于民国时期住宅一般为1至3层，上下都由一户人家居住。因而，《土地法》要求地籍登记，实际规定了地上定着物的权利。《土地法施行法》第7条规定：“宅地以十亩为限”。《土地法》第96条规定，城市人民自住房屋间数由地方政府统一规定限度。城市房屋租金以法定地价的10%为限度（第97条）。《土地法》（1930年）中的“房屋救济”条款(第161至170条)，有一个学理上的解释：“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于土地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为土地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”（朱章宝，1936. p.151）。由此，形成了以《土地法》为基础的住宅制度体系。
民国时期的以土地法为基础构建房地产制度体系的模式，只适应现在我国的农村而不适合于城市。我国现在连县城的普通住宅都是六层或六层以上的楼房。例如，我家现在北京居住的房子只是一幢18层楼房中的一套房。这套房屋所对应的基地，是18户人家共享使用权的。我在《1933年中国法定地价及其分析》一文中提出城乡住宅基地实行私有制，如果我现在居住的房屋的基地私有化，我也只有其中的1/18的私有权。这样的私有权实际上是共有权，或者说是社会所有制。对我个人来讲，区别基地的私有权与使用权没有多大意义，但对于国家处理房地产的税收与租费问题却有重大的意义。如果基地是“私有产权”，产权人必须向国家交税；如果只是使用权，使用人交使用费（地租）。目前我国一些城市政府推行所谓的“共有产权住房”，其实质还是一定期间的基地费用的减免问题。因为房屋价值（或造价）占住宅总价款的比例很低（通常小于10%）。
第三，民国时期的官邸制不是现代意义上的官邸制，带有浓厚的封建主义色彩。
北京北洋政府时期，在北京和天津都建有官邸。例如，天津“五大道”拥有上世纪初二、三十年代建成的英、法、意、德、西班牙等国的花园式洋房2000多所，占地总面积100多万平方米。其中北洋政府总统曹锟、徐世昌以及北洋内阁六位总理、北洋政府外交总长顾维均、奉系军阀将领，原吉林省省长张作相的公馆都在这里。天津其他地区也有许多官邸。但北洋政府垮台后，这些官邸并没有继续做中央政府高级长官的官邸。
国民党中央政府高级官员在广州、武汉、南京、重庆、上海等城市都建有大批官邸。蒋介石在南京市就有三所官邸，孔祥熙在南京有多处住所,但常住的公馆主要有铁汤熙熙公公馆馆池公馆和高楼门官邸两处。南京市的北京西路、山西路、宁海路、颐和路一带成为高级住宅区，“国民政府”的军政要员、外国侨民开始在这里建造自己的公馆、别墅，建筑风格各异的独立花园洋房1700多套。
无论是北京北洋政府时期还是南京国民政府时期，中央政府高级官员和省军政首长，建设官邸随意性大，许多是按长官的意愿办事，官邸建设与分配带有浓厚的封建主义色彩。
第四，民国城市房租上涨或“房荒”问题。
1930年版《土地法》规定了“准备房屋制度”，即“市内房屋应以所有房屋总数2%为准备房屋。如果准备房屋连续6个月不足房屋总数的1%，则政府可以采取下述三种救济办法：一是规定房屋标准租金，以防止随意涨租；二是减免新建房屋税款，以鼓励私人建筑房屋；三是建筑市民住宅，增加住宅供应量。为保护承租人利益，土地法还对出租人的终止契约权作了限制。但是，这些法规规定只是纸上谈兵，政府建筑住宅首先要解决的是高级公务员的公营住宅。
民国时期的房地产开发商规模都比较小，业务庞杂，专门从事住宅建筑的不多。许多房地产开发商建好住宅之后并不是全部销售，而是用于租赁。其根本原因在于住宅销售或住宅过户，中间的税收、规费和手续费过高。有关方面调查统计，这种中间税费占购房款的23%。如果是二手房交易，还要交土地增值税（累进税）。房地产开发商不愿卖房，城市居民不愿买房，因而，住宅租赁市场特别“红火”。据统计调查，解放前夕，天津专门从事住宅出租的商家拥有5万多间房屋，占天津全部私人房产（包括劳动人民自有自住的）房屋总数的三分之一以上（周俊旗，2002.pp.90-91）也就是说，天津三分之一以上的家庭是租房子住的。
由于受到近代以来的人口城市化发展和连年不断的战争的影响，我国自清末民初以来，大城市就开始出现住宅问题。其中又以住房短缺、房租高涨、房屋租赁关系混乱最为突出。为了规范住宅租赁市场，南京国民政府颁布了一系列的法规。抗战中的汪伪政府也曾颁布类似的《战时房屋租赁特别法》以救济南京、上海等地的“房荒”。这类法规通过政府规定“标准租金”或房租上限、 限制出租人的终止契约权等来保护承租人的利益。同时，《土地法》（1946年）第96条规定，城市居民住宅间数的限度由地方政府规定。广州等市规定超过限度的房屋也必须出租，而且出租期间不能抬租，不能加租，不能变相加租，不能借口翻建赶走房客，否则必须支付房客搬家费。如果拒绝将空置房出租，政府可以推平其房屋，拍卖其土地（李开周，2013）。
住宅租赁的供给价格应该补偿房屋的折旧费、经营管理费和房捐、地价税等费用。决定房租水平关健的因素是市场需要。而住宅的市场需求往往因城、因地、因时而大不相同。由于没有权威部门的统计数据，民国“房荒”是个什么情况，没有有说服力的数据。如果有时间的话，将民国时期的主要报纸的住宅出租广告收集起来进行数据处理，可能给出一个有说服力的数据。这类工作应由政府设立专门课题进行研究。
第五，是保障人人有房产权？还是保障人人有房住？
这是一个国家或社会住宅立法和制定住宅政策所依据的基本原则问题。如果政府保障人人有房产权，必须“限购”； 如果政府保障人人有房住，必须规范住宅租赁市场。实际上，南京国民政府出台的以《土地法》为基础的房地产法规体系是以后者为基本原则的。为了讲清这些问题，我们需要学习恩格斯在《论住宅问题》一书中的有关论述。
恩格斯针对当时小资产阶级和资产阶级所提出的关于解决德国住宅问题的办法进行了批驳。恩格斯说：“大资产阶级和小资产阶级解决‘住宅问题’的办法的核心就是工人拥有自己住房的所有权。”（马克思恩格斯，1977.p.463）。为什么会形成这类观点呢？恩格斯认为这是由当时德国的社会状况所决定的。与英法相比，德国是落后的。当时德国的新兴工业是以园艺与小农经济相结合的家庭工业为基础的，“在西部，工人多半是自己家园的所有者，而在东部，多半是自己家园的租佃者。”（马克思恩格斯，1977.p.463）。同时，资产阶级鼓吹通过家庭工业来解决小农经济的贫困问题。“大资产阶级和小资产阶级，总是醉心于农村工业，醉心于占有住房的工人，认为推行新的家庭工业是救治农村中一切灾难的唯一单方！” （马克思恩格斯，1977.p.467）。然而，随着家庭工业的发展，一个个农村地区就会相继卷入现代的工业化运动之中。为此，恩格斯明确指出：“资产阶级的和小资产阶级的空想——给每个工人一幢归他所有的小屋子，从而以半封建的方式把他束缚在他的资本家那里——现在就变成完全另一个样子了。实现这种空想，就是把一切农村小房主变成工业的家庭工人，结束那些被卷入‘社会旋涡’的小农的旧日的闭塞状态以及由此而来的政治上的无所作为状态，就是使工业革命推广到农业地区，从而把居民中最安定的、最保守的阶级变成革命的温床，而这一切的结果，就是从事家庭工业的农民被机器剥夺，被机器强制地推上起义的道路。”（马克思恩格斯，1977.pp.468-469）。
恩格斯的论述对我国当前的住宅制度建设仍然是有现实意义的。当前和今后一个很长的时期，我国仍将处于人口城市化快速发展期，同时也面临着第四次工业革命和产业结构调整、职业兴衰变化的挑战，很多人会面临着购房、租房和工作单位、工作地点的选择问题。实际上，欧美发达国家，城市大部分居民是租房住。目前我国的一线城市租房居住的家庭不低于20%。我预言，二十年后，我国一二线城市租房居住的居民会超过50%。实际上，随着社会观念的改变，租房成为生活常态，人们更容易找到自己适合的工作单位，降低生活成本。不被住宅所束缚，真正做到安居乐业。
因此，我国住宅制度不应以“保障人人有房产权”为基本原则，而应该以“保障人人有房住”作为基本原则。随着这种基本原则的改变，房地产法规、住宅政策与宏观调控措施都将发生根本性的变化。我想，这对于我国进一步促进高质量发展是有益的（对这个问题，我将结合学习恩格斯《论住宅问题》的论述，另写一文做进一步的论述）。
第六，正确处理政府与市场的关系
在城市住宅建设方面，中国历朝历代政府都做了大量的工作。唐宋更多的是发挥市场机制的作用，明朝和清朝前期，政府大包大揽，到后期还是交给了市场。南京国民政府时期，政策法规要求政府解决城市住宅的责任很大，但实际执行的情况并不好。1933年，南京商业建筑物每平方米的造价223.24元，上海、青岛、广州、汉口、天津不到其四分之一。这是令人费解的。虽然我尚未弄清其原因。但有一点是清楚的，仅由国民政府大包大揽，建设效率肯定低。因此，在新的历史条件下，在城市住宅建设方面仍然需要发挥“市场在资源配置中的决定性作用”。地方政府在提供保障住房的机制建设上，可以采取对特定人群进行税费减免的方式方法，尽可能地不直接干预房价。这样，就能让价值规律在房地产市场上发挥积极的调节作用。
注释：
[1] 路易斯·莫福德《历史上的城市：城市的起源、发展和未来》(Lewis Mumford,The City inHistory Its transformation and its Prosqects) 企鹅丛书, 1977年版, 第243页。
[2]普法战争法国战败，1871年《法兰克福条约》中规定：法国割“阿尔萨斯”和“洛林给德国，并赔偿50亿法郎，约合7亿多两白银。到1873年，法国人用了3年就赔完了。1901年《丑条约》规定：中国赔8国联军的赔款价息合计9.8亿两白银(赔偿为4.5亿白银，分39年还清，本息共计约9.8亿两)。可见中国国力之弱。
[3]民国时期的直辖市。1921年7月北京北洋政府颁布的《市自治制》中曾规定京都市由内务部直接监督。1926年，国民政府攻占武汉后，在汉口成立特别市政府，不属于湖北省管辖，由国民政府直接领导，这是我国第一个直隶市。1927年，国民党政府定都南京后，便开始设置特别市(后改为行政院直属的院辖市，即直辖市)。到1947年，一共设立了12个直辖市，包括南京（1927年）、上海（1928）、北平（1928）、天津（1928）、汉口(1929年)、青岛（1929年）、广州（1930年）、西安(1932年)、重庆（1939年）、大连、哈尔滨（1945 年）、沈阳（1947年）。
[4]《明史·食货志一》：“在城曰坊，近城曰厢。”
[5] 1914 年 3 月，北洋政府发布了《房税条例草案》。房税只对铺房和住房征收：铺房 10%、住房 5%。此税由租户代缴，房主与住户各负担一半税款。1915年10月出台了《宅地税征收条例》，各省根据该《条例》再制定细则，将征收地分为省会、商埠和县镇三等，每等税率再各分五级，三等共分十五级税率，最高为每平方弓(合1.6平方米)4元，最低为每平方弓0.6元。分级标准以房屋所处地段的繁僻程度与房屋价值而定。1917 年3 月，经国务院决议通过《房捐章程》13 条，由财政部在北京试办房捐，铺房税率为租价的 5%，住房为租价的 3%。由房租的受益者或者房主负担。
[6] 1928年，国民政府出台了《土地法原则》，其中规定了土地税的计税依据、税率、减免和管理机构。1930年6 月 30日公布《土地法》和《土地法施行法。1935年、1946年修订，确立了地价税制度。1941 年 5月 21 日，财政部公布施行《房捐征收通则》规定，各地所征房捐性质的款项，一律改称房捐。纳税人为房屋所有权人、典权人、承租人和转让人。捐率按年计算，出租房屋最高不得超过其租价的 5%；自用房屋最高不得超过其房价的 5‰，对未纳田赋或者地租的房屋基地，在土地赋税整理以前，可以适当提高房捐捐率，但不得超过规定捐率的一半。取消房捐附加，原有附加纳入正捐征收，且不得超过规定的最高捐率。1943 年 3月 11 日，国民政府公布《房捐条例》，重新规定房捐征收范围：包括市县所在地和其他商务繁盛地区，居住户在 300 户以上的地区的房屋规定征收房捐。捐率分为：出租营业用房，按其全年租金的 20%计征；自用住房按房屋现值2% 计征；住家用房屋出租，按其全年租金 10%计征；自用者按其房屋现值 1% 计征。政府机关和公私学校的自用房屋，损毁不堪的居住房可以免房捐；居民自住的房屋可以每户免税不超过 1 间。1946 年 12 月和 1947 年 11 月两次对《房捐条例》作了修订。
[7]清宣统元年（1909）典价为典价的6%，宣统末年（1911）颁布的《契税试办章程》规定：典契税率为典价的6%，时有“买九典六”之说。1914年1月11日，北京国民政府颁布《契税条例》规定“卖九典6”（卖契的税率为价款的9%，买契的税率为典价的6%），但各地的契税税率差别很大。1915年，黑龙江、湖北“卖九典六”，直隶、江西“卖九典六”，安徽、广东“卖六典四”，江苏“卖五典二，浙江“卖四典三”（刘佐，2005）。
[8] 1928年，在上海购买一所普通住宅，契税是房价的9%，过户费是购房款的1%，中证费购房款的3%市政经费是购房款的5%，建设特捐是是购房款的1%，地保盖戳费是是购房款的2%，手数料照转移税是购房款的2%。这几项合计占购房款的23%（李开周，2012）。
[9]《中华民国土地法》的起草人吴尚鹰曾解释道：“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌。”如果发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济。”参见吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆，1953年版；孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年年印刷。
[10] 1932年12月1日出版的《中央日报》曾用“突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨:“仅以最近五年内比较,则前时足供小家庭居住之一所厅两间房,其租金不过十元;即楼一底,每月租金亦在二十元以内;倘仅赁居一房,前月租不过三数元;倘能月纳四五十元之租金,则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房,月租八九元;一厅两房,最低限度,非二十元不办;然此指旧式之平方而言耳。如为新式洋房,则其租价尚倍于是。白鸽笼式之洋楼,小小的一厅两房,月需二十余元至三十元,其他可以推见。租价狂涨,既滔滔未已,于是平民生计,乃大受打击,房租一项,竟至占全部生活费十分之二三有奇,长安不易居云云,大可为今日广州赠也。”而且,“一般房东因地价之增涨,人事之推透,对于租金,亦一起再起,其有租赁在前,租额无多,即将铺底收回,重新另租。故在今日广州市,住之一字,已成为一亟待救之重要问题。”在广州住宅问题特别严重的时候,曾有向广东省政府建议,“严令取缔业主任意加租,并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等,一律没收,改为平民宫,容纳贫民居住。”广东省政府尽管也承认广州居住问题严重,“租价飞涨,日见其甚,居住问题,固急须解决”,但是却认为“该民所陈各节,多属窒碍难行,未便采择,仰广州市政府另行拟妥善办法,以资救济。”实际上也是反对这一做法的。而中央日报对此条陈的看法则是:“其用意原甚善,而其办法则未免过于想入非非矣。”（《广州近年地价房租飞涨不已》,载《地政月刊》1933年第1卷第1期。）。
[11]《中华民国土地法》第94条：“城市地方，应由政府建筑相当数量之准备房屋，供人民承租自用之用。前项房屋之租金，不得超过土地及其建筑物价额年息百分之八。”这是廉租房的基本原则。《土地法》第九十七条规定：“城市地方房屋之租金，以不超过土地及其建筑物申报总价年息百分之十为限。约定房屋租金，超过前项规定者，该管直辖市或县（市）政府得依前项所定标准强制减定之。”这是对房屋租赁价格的规制。
[12]汪伪政府的辖区包括今江苏、浙江、安徽三省的大部分，湖北、湖南、江西、福建、广东、山东、河南等省小部分。
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